行政管理论文：美国公共行政理论中的宪政主义范式：评价与启示.docVIP

美国公共行政理论中的宪政主义范式：评价与启示 刘耀东 【摘要】美国公共行政理论中的宪政主义范式经历了民主公共行政、新公共行政学与新公共服务三个发展阶段，其主要内容是：批判工具理性，重塑公共哲学；批判实证主义，重建规范研究；公共行政应对伦理作出承诺；强调政治正义对于行政效率的优先性。虽然宪政主义范式在方法论、研究视野和知识框架等方面对美国公共行政理论与实践的发展作出了不小的贡献，但也招致了不少学者从价值目标、规范取向、价值内部冲突、一元路径等角度对其进行的批判。公共行政的发展不能过分强调某一种范式，必须注重把管理主义取向与宪政主义取向结合起来，这对中国当下的行政改革具有重要的现实意义。 【关键词】美国；公共行政；宪政主义；评价；启示 美国公共行政理论的发展始终存在着两条主线，一条是管理主义，另一条是宪政主义。管理主义一直是支配和影响公共行政理论与实践的主流思想与思维定势，其实质就是追求公共行政过程中的效能、效率及经济价值。20世纪80年代以后，作为新管理主义的新公共管理开始取代传统的管理主义（官僚制）而成为美国主导的公共行政范式。正如西默尔·威尔逊（V. Seymour Wilson）所言：“新管理主义正成为新的正统公共行政范式，它挑战了民主国家官僚制经典假说的本质。”[1] 然而，由于新公共管理过于强调经济、效率、效能等价值，忽视了民主、公平、正义等价值，因而遭到了宪政主义的强烈批判。里查德·博克斯（Richard C. Box）在其《新公共管理与实质性民主》一书中对新公共管理会侵犯民主价值作了论证，他认为：“公共部门由于支持或赞同企业的市场模式而处于放弃民主价值的危险境地……现今基于新公共管理的政府市场化模式已走得太远，以至于影响公共部门管理的民主化主导价值。”。[2]佩龙(Bellone)和葛尔力(Goerl)也指出：“以市场为导向的公共行政或管理主义与民主政治价值之间存在着冲突，即自主性与民主责任、个人远见与公民参与、秘密性与公开性、风险承担与公共财产的监护之间的冲突。”[3]在宪政主义范式看来，过多地强调管理主义，而忽视公共行政中的宪政价值，只会使公共行政成为“盲动的理论”。在实践中，会出现公共行政沦为“暴政”工具的可能和现实。因此，维护公共行政的合法性是宪政主义的重要目标。 然而，人们不禁要问：宪政主义是否真正解决了公共行政的可欲性与可行性问题？抑或宪政主义是解决美国公共行政问题的唯一处方吗？要回答这些问题，则必须对美国公共行政中的宪政主义进行系统的评析，才能对其有全面与辩证的认识，进而为中国的行政改革提供借鉴意义。 一 美国公共行政理论中的宪政主义肇始于美国建国初期杰斐逊的民主型公共行政理论。当时美国之所以采取了与其整个宪政体制架构相适应的民主型公共行政，是由美国建国初期的政治、社会与历史文化等因素决定的。从政治因素来看，许多建国初期的美国人由于有经历欧洲独裁统治的体验，美国的制宪者热衷于设计了一个权力相互制衡的政治体制，这样，就避免了全部的权力都集中在一个人或者一个集团的手中；从社会因素来看，美国建国初期社会和经济事务的管理较为简单，公共部门的设置也相对简单，当时美国仅设置了4个行政部门：外交、财政、军事和内政部门。公共行政在当时的美国人看来只是政治系统的一个部分，对公共行政的研究也只是出于政治角度的思考；从历史文化因素来看，美国基督教的历史文化为天赋人权的自然权利理论、人生而平等理论以及限制一切权力的宪政理论在美国政治社会的实践奠定了坚实的基础。因此，政治、经济与历史文化的合力作用使美国在建国初期毅然选择了宪政的政治体制，而公共行政只能屈从于宪政政治架构而没有获得独立的地位。正是整个政治领域的宪政架构赋予公共行政以宪政主义的强势地位，使得杰斐逊(Thomas Jefferson)在与汉密尔顿(Alexander Hamilton)围绕着美国宪法的争论中得以胜出，从而为宪政主义的发展奠定了民主的基调。与汉密尔顿主张建立集中统一的联邦不同，杰斐逊强调用宪法来限制政府的权力，实现权力的分立与制衡；提倡人民参政与监督，实现人民自治；主张分区民主制，保障公民基本权利。他的民主公共行政理论为宪政主义奠定了基石。 到了19世纪中后期，美国资本主义实现了从自由竞争向垄断的过渡，随着经济和社会的快速发展，社会公共事务日益增多，政府的职能不断扩大，而且更加复杂，政府运作开始成为一个日益重要而且棘手的问题。然而，受美国的宪政体制的影响，当时的政府效率十分低下，为了改变这种现状，威尔逊（Wilson Woodrow）于1887年在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，首次明确提出应该把行政学当作一门独立的学科来进行研究之后，管理主义正式取代宪政主义而成为公共行政的主流思维定势。它为公共行政