我国地方债务成因与化解对策研究.docVIP

我国地方债务成因与化解对策研究 　　尽管我国法律、法规明确规定地方政府不能举债，但多年以来各级地方政府仍以各种名义举借了大量债务，而债务风险在某些局部已有所表现，潜在风险不可忽视。如不能及时防范和化解，将会向上转嫁，给中央财政带来极大风险，影响政府公信力，并会严重威胁国民经济健康发展和社会稳定。地方债形成的根本性原因是体制性和政策性因素，今年8月审计署已开展新一轮地方债审计。因此，摸清底数，深化改革，兴力除弊，由中央和地方协同构建预警、防范财政风险的管理机制已成为当务之急。 　　地方债的成因与发展态势分析 　　（一）地方债的成因分析 　　1.体制性原因 　　一是财政体制。1994年我国实施了分税制改革，在收入层面相对规范了中央和地方间的分配关系，初步建立了分税制财政体制，但这一体制并没有在财力与事权相匹配方面得到有效完善，在省以下并未真正贯彻分税制，而是演变为复杂多样、五花八门、一地一率、讨价还价的分成制和包干制，并由此成为地方负债的财政诱因。一方面，中央与地方间的事权划分并不清楚，农业、交通、水利、教育等诸多重要的支出项目都由中央和地方共同承担。地方政府的支出责任总体上仍显模糊，但在具体场合又往往在不断强化，因此，超出其财政能力的支出压力迫使地方政府不得不负债维持运转。另一方面，省以下四级地方政府间的财政体制较普遍地带来财权重心上移而事权重心下压，在省以下政府间支出责任划分模糊的同时，基层县乡政府缺乏稳定可靠的收入来源，却面临多种考核目标，任何一项都可对其政绩作“一票否决”。尽管中央财政近年来加大了对下的转移支付规模，但省以下体制的规范性太弱，省对下均等化的转移支付规模偏小，力度不够，难以解决问题。 　　二是投融资体制。目前我国仍处于向市场经济过渡的转轨阶段，原有的政府投融资体制已经打破，新的适应市场经济要求的政府投融资体制和政策性金融体系都迟迟未能成型。许多地方政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品和服务领域，而且在赢利性和竞争性领域并未真正退出，在许多地方仍然是保运转的“吃饭”财政背景下，大规模的城市基础设施建设和对其他项目的支持也就必然导致地方政府背负巨额债务。地方政府超常规进行城市建设的深层次原因既有“政绩考核”方面的驱使，也包含着城市建设和开发所能带来的经济利益。一方面，二元经济结构中城市是引领整个经济快速发展的“龙头”，增加对城市基础设施投资可以对GDP增长有更直接的拉动作用，有效缓解城镇愈加增大的就业压力，明显改善投资环境，增加对外来资本的吸引力，促进地方经济发展。另一方面，大规模基础设施投资使城市土地大幅升值，增加地方政府的财力，缓解财政一般预算的紧张状况。在巨大经济利益的驱动下，许多城市发展规划一再扩展，定位一再提高，城建规模快速膨胀，城建投资也高速增长。尽管财政性资金对城市基础设施建设投入规模不断增加，但仍满足不了城市大规模建设所带来的庞大资金需求。 　　三是行政管理体制。相对于经济体制改革，政府的行政管理体制改革进展缓慢，政府职能转换不到位，“越位”与“缺位”问题并存，客观上成为政府投资行为不规范的体制原因。由于缺乏健全的约束机制，片面的发展观和政绩观直接引致地方债务膨胀，主要有以下几方面表现：其一，重GDP和财政收入，轻整体规划和产业布局。其二，重资金投入，轻效益评价。由于任职审计等监督措施并没有形成完善的政策体系，一些地方领导急于在任期内表现“政绩”，导致地方政府领导干部行为短期化，建设项目热衷于“短、平、快”，发展规划和项目立项都缺乏科学严谨的论证。急功近利的短期政府行为导致投资效率明显偏低，前期缺乏必要的可行性分析，建成后因条件、环境变化导致开工不足甚至无法进入常规运行状态的现象也非个案。其三，重建设标准，轻负担能力。一些地方发展经济沉溺于“大而全”的政绩工程、形象工程，超标准建设，既脱离现实需要，又没有偿还保障。 　　总之，机制转换和体制改革的相对滞后，加上地方可用财力不足，不仅使预算法禁止地方财政负债的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了地方干部扭曲的负债观，即“借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能借到钱”的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债。 　　2.政策性原因 　　地方政府债务与国家宏观经济政策也有一定关系，如：经济转轨过程中政策转型导致的地方政府负债，外部经济环境变化带来的政策性负担，还有欠发达地区为执行国家统一的公共服务标准而背负的债务。与体制性负债不同的是，宏观政策调整并不是地方政府的主动行为，完全由地方政府背负政策性负债也不尽合理。 　　地方政策性负债的原因主要包括以下方面。其一，各地为实现国家到2000年基本普及九年制义务教育和基本消除青壮年文盲的“达标”任务而形成的基层财政债务，这主要是基层政府或农村中小学为学校基础设施建设和