政府收益驱动下城市土地开发结构性差异的理论分析.pdfVIP

【文章编号】1006—3862(2014)12—0077—05 政府收益驱动下城市土地开发结构性差异的理论分析 赵楠琦 仝 德+ 李贵才 (北京大学城市规划与设计学院，广东深圳，518055) 【摘要】城市土地开发的特征和动力机制在地理学界已建立起相对成熟的理论基础和研究体系，但在中国土地财政背景下，政 府作为地方经济发展和土地开发的实际推动者，其在空间开发中的具体行为选择却少有学者进行专门剖析。从竞租理论出 发，结合中共十八届三中全会关于建设城乡统一建设用地市场的最新精神，通过对比不同土地管理制度下城市政府在“新城 开发”和“城市更新”中的收益情况，进一步揭示城市建设用地扩张的动力机制和“新城开发”快于“城市更新”的结构差异原 因，并分析土地管理制度改革对政府空间开发行为的影响。研究表明：在现有的土地管理制度下，政府更有动力进行新城开 发而非旧城更新，城市呈现出无限蔓延的趋势；“同权同价”下，城市更新将更有可能取代新城开发，成为主要的城市土地开发 方式。 【关键词】城市土地开发；结构性差异；土地财政；竞祖理论 【中图分类号】F293．2 【文献标识码】A 题、弥补地方财政赤字，因此推动人口和土地城市 O 引言 化已成为各级政府招商引资、带动区域经济发展的 改革开放以来，我国城镇化进程加速，城镇常 重要手段而非简单和被动的结果。2。1。然而，在名 住人口从1978年的1．7亿人增加到2013年的7．3 义上快速推进城市化进程¨。91的同时，这一过程也 亿人，城镇化率从17．9％提升至53．7％，年均提高 导致了粗放式的土地利用、城市低密度蔓延、土地 1．02个百分点；城市数量从193个增加到658个， 城市化快于人口城市化、城中村不断产生、旧城更 建制镇数量从2173个增加到20113个。伴随着人 新缺乏动力等问题¨””。。近年来已有不少学者开 El的快速城市化，建设用地也在迅速扩张，1996～ 始从土地财政驱动的视角关注建设用地扩张的动 2012年，全国建设用地年均增加724万亩，其中城 力机制和利弊，分析财政体制和税收政策¨3|、政绩 镇建设用地年均增加357万亩①。一般认为，建设 考核…、现行的土地制度¨4“钊等对建设用地扩张 用地扩张是城市发展的产物，是城市化在空间层面 的影响。 的表征，是城市社会经济活动增加导致对空间载体 本文以竞标地租理论为出发点，通过比较政府 更多需求的后果¨1。但基于上述观点的研究往往 “新城开发”和“城市更新”中的收益情况，揭示城市 难以解释土地供应的内部结构问题，如为什么城市 建设用地扩张的动力机制和“新城开发”快于“城市 建设更倾向于“摊大饼”式的建新区，而非城市更 更新”的结构差异原因。同时，结合中共十八届三 新?为什么大量农村居民点会在征地过程中被绕 中全会提出的农村集体经营性建设用地与国有土 过而形成问题重重的城中村? 地同等人市、同权同价的改革发展趋势，分析土地 事实上，在我国现行土地和财税管理体制下， 管理制度改