论政府对社会组织管理的机制创新——quot;民办非企业单位quot;引发的行政法思考.pdfVIP

行政法学研究 年第 期 2011 1 论政府对社会组织管理的机制创新 ——“民办非企业单位”引发的行政法思考 金国坤 （北京行政学院,北京 100044 教授） 摘 要: “民办非企业单位”是现行法的一个称谓,属于社会组织的范畴。政府对民办非企业单位实行 双重许可,体现了管制的社会管理理念。顺应行政社会化趋势,国家应当鼓励和扶持社会组织的发展,实现 管理体制、方式和理念的创新,建立起合作伙伴关系,充分发挥社会组织在社会管理中的协同作用。 关键词: 民办非企业单位；非营利组织；社会组织；登记；行政许可 中图分类号：DF391 文献标识码：A 文章编号：1005-0078 （2011 ）01-034-09 “民办非企业单位”并不是一个严格意义上的名词,但它却是以立法形式确认的一个法律术语,特 指利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。①近年来,民办非企业单位在提供 公共产品和服务,扶持弱势群体,为志愿者服务提供平台等方面正在发挥着越来越重要的作用。对民办 非企业单位等新社会组织 ②的研究也已成为公共行政学和社会学的热点。法学界则从民法角度研究较 多,而实质上民办非企业单位更多涉及的是行政法问题。政府对民办非企业单位持什么态度,采取什么 样的管理方式,民办非企业单位在行政法律关系主体中处于什么地位,需要行政法学予以回应,进行适当 的制度安排,以顺应社会的发展。 一、从许可到登记：行政方式的转变 对社会组织,无论是社会团体,还是民办非企业单位和基金会,国家实行的都是双重管理体制。根 据《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称《民办非企业登记条例》）第5条规定,国务院民 政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的民办非企业单位登记管理机关,国务院 有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组 织,是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位。在行政管理方式上,则是实行双重许可 制度。③成立民办非企业单位,应当经其业务主管单位审查同意,并向登记主管机关依法登记。业务主 管单位的审查同意是根据《行政许可法》实施的确认许可,民政部门的登记是根据《行政许可法》实施 ①“民办非企业单位”作为“民办事业单位”一词的变形体 , 最初只是 1996 年出现在中央文件里的一个政策术语 , 而不是一个严谨的法律概念。1998 年国务院颁布的《民办非企业登记条例》正式以立法形式确定了民办非企业单位的 法律地位 , 成为了法律术语。该条例第 2 条规定：“本条例所称民办非企业单位 , 是指企业事业单位、社会团体和其他社 会力量以及公民个人利用非国有资产举办的 , 从事非营利性社会服务活动的社会组织。” ② 新社会组织是指改革开发以来 , 我国在社会主义市场经济发展过程中新涌现出来的相对于政党、政府等传统组 织形态之外的各类民间性的社会组织 , 包括中介组织、社会团体、基金会、民办非企业单位以及各类群众团队。本文统 称为社会组织 , 有时也另称为非营利组织、非政府组织 , 强调其非营利性、非官办的特性。 ③ 苏力：《规制与发展——第三部门的法律环境》, 浙江人民出版社 1999 年版 , 第 179 页。 34 金国坤:论政府对社会组织管理的机制创新 的登记许可,两者都属于《行政许可法》规定的许可范围。①登记从本意而言,在行政行为中是一种行 政确认而不是行政许可,如婚姻登记、房屋产权登记,只是对其民事主体资格的法律认可,登记的目的是 获得法律保护。但有些登记,如工商企业登记、社会团体登记和民办非企业单位登记,法律规定了申请 登记应当提交相应的文件,符合法定的和登记机关要求的条件,实际上已不是对民事权利的确认,而是赋 予其新的民事权利。登记是其行为合法性的前提,没有经过登记,其行为是非法的,将会受到法律追究。 ②这样的登记,其性质属于行政许可而非行政确认。 双重许可制度暴露出政府在管理理念上对民办非企业单位的管制心