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城乡公共服务统筹治理制度分析[关键词]城乡公共服务;统筹治理;城乡差距;基本公共服务均 等化 一、问题的提出 当前,城乡经济社会发展不平衡的一个主要现象是城乡差距难以遏制并仍有继续扩大的趋势 。国民经济在持续增长的同时,出现城乡收入差距的不断扩大,如果加上城乡之间原本差距 更大的公共服务,我国目前的城乡差距可谓建国以来最大的时期。2007年我国名义城乡收入 差距为3.33∶1,若把义务教育、基本医疗和社会保障因素考虑在内,城乡实际收入差距估 计已达5―6倍,其中,公共服务因素在城乡实际收入差距中所占的比重大约在30%―40%。 [1](39-41)?因此,缩小城乡差距包括缩小城乡收入差距和缩小城乡公共服务差距两 个方面。 学术界从2006年开始较多研究基本公共服务均等化问题,但主要围绕有关基本公共服务均等 化的内涵、范围和内容,[2](58)?基本公共服务均等化的体制障碍,[3](16) ?基本公共服务的 战略思路与发展阶段安排,[3](71)?基本公共服务均等化与公共财政制度建设,[3](189)(237)?改善农村公共服务的政府职责划分[4]等展开讨论, 其中有关基础教育、基本医疗和公共 卫生以及社会保障等基本公共服务均等化的专题研究和案例则不在少数。在对相关文献梳理 中我们发现,以缩小城乡差距为目标,如何实现基本公共服务均等化,即促进城乡基本公共 服务均等化的治理方式或治理机制的探讨较为少见。 本文试图站在城乡统筹视角,以国家级统筹城乡综合配套改革试验区――成都市为案例,分 析 统筹城乡公共服务,实现基本公共服务均等化的治理机制与治理方式,并就如何从制度保障 上实现公共服务的城乡统筹提出了见解。 二、城乡公共服务统筹治理与基本公共服务均等化 (一)统筹治理:从工作机制转向国家战略行动 “统筹”本是运筹学的基本概念,原意是指通过对整体目标的分析,选择适当的模型来描述 构成整体的各个部分之间、部分与整体之间以及与外部之间的关系,制定出相应的指标评价 体系,用以分析事实并得出对于全局最有利的决策,以及协调系统各个部分的目标和决策的 一个长期行动过程。[5]一般将其看作一种工作方法或工作机制,也可以作为一种 思维方式 来看待。在新中国建立初期和社会主义建设中,“统筹”就更多是指一种工作方式或思维方 式,而尚未上升为一种依附于一定经济制度或经济体制的战略行动或战略安排。 有研究表明,从发达国家工业化的进程分析,城乡关系大致经历三个发展阶段:即依靠农业 积累建立工业化基础的起步阶段、工农业协调发展的成长阶段以及工业反哺农业的成熟阶段 。[2](30)?我国处在工业化中期的特定历史阶段,为解决发展不平等、不协调以及 不平衡问题 提供了物质保障,统筹城乡经济社会发展顺理成章成为其中一个关键性命题。2002年中共十 六大首先提出统筹城乡发展,指出“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济 ,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务”。[6]2003年10月中共十六届 三中全会 明确提出“五个统筹”的科学发展观,即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展 、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。其中统筹城乡发展居“五个统筹”之 首,显示出“统筹”已经从一种工作方式向国家战略行动安排的深刻转变。2006年中共十六 届六中全会在继续强调以人为本、科学发展的前提下,提出建设服务型政府,强化社会管理 和公共服务职能,并指出“以发展社会事业和解决民生问题为重点,优化公共资源配置,注 重向农村、基层、欠发达地区倾斜,逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”。[7]( 16)?这 是把统筹治理战略运用于基本公共服务体系建设的首次表述。2007年6月,国务院批准成都 市 和重庆市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区,标志着我国统筹城乡战略作为一种国家行 动 正式进入实施阶段。2008年10月中共十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干 重大问题的决定》则将统筹城乡的战略行动进一步提升到建立促进城乡经济社会发展一体化 制度的高度,要求在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破 ,还就土地利用、产业发展、基础设施和公共服务、劳动就业、社会管理方面的统筹内容作 出具体部署。[8]这不仅可以看作是对统筹城乡发展战略思想的一种确认,更是 对城乡统筹、科学发展的一种全面落实。 (二)实现城乡基本公共服务均等化需要统筹治理 缩小城乡基本公共服务差距就是要扭转长期实行的“城市偏向”战略,通过统筹治理把新增 的财力资源投向公共服务体系薄弱的农村地区,以健全农村地区公共服务体系,增强其服务 供给能力。那么,为什么要将统筹城乡工作机制上升到一种国家战略行动来治理城