我国环境行政执法存在的问题与对策研究.pdfVIP

我国环境行政执法存在的问题与对策研究 柳长君 （武汉大学 环境法研究所 武汉 430072） 摘要：我国环境行政执法难的主要原因是立法上存在空白、法律法规之间存在冲突、明确性和可操作性不 强、立法管理体制立法上和机构设置上有缺陷、环境行政执法力量上执法权限不足、环境行政执法手段和 装备不足，执法人员素质不高、环境行政执法机构稳定性不够等等。必须从完善环境法律法规、完善环保 行政管理体制和监督机制，明确权责、加强环境执法机构能力建设，提高执法能力等方面进行解决。 关键词：环境行政执法 问题 对策 环境行政执法是环境法制的重要环节，是最广泛最普遍实施环境法律的活动，是使环境法律法规实现的最 主要途径。近年来，我国的环境法制建设不断加强，环境行政执法水平有了较大提高，基本形成了具有中 国特色的环境保护法律体系，在很大程度上改变了过去那种环境保护无法可依的局面，但是，在我国，目 前环境执法难的现象还普遍存在，有法不依、执法不严、违法不究的问题还没有根本解决。这种现象严重 制约着我国环境法制建设的发展。 一、 环境行政执法中存在的问题分析 环境行政执法的效果如何，与国家法制、思想意识、执法机构的体制及其运行机制，以及环境执法机构和 人员的能力等等多方面的因素密不可分。因此，造成我国环境行政执法难的原因也并非是单一的，要从多 方面进行综合分析。现对环境行政执法活动中存在的主要问题作简要探讨。 （一）环境立法层面上存在的问题 我国现行的环境保护法律法规在立法层面上存在有空白、不明确、不具体、权责不清等等不完善的问题， 是导致环境行政执法难的不利因素之一。 1、法律法规制定有空白 我国的环境保护立法虽然起步比较晚，但是发展得很快，通过这些年国家大量的颁布各种环境法律法规， 已经初步的形成了环境保护法律体系，但是在立法上仍存在空白。至今尚未建立促进循环经济发展的法规 体系；至今缺乏有关自然保护区、转基因生物安全、生物遗传资源保护的法律或法规；至今也缺少防治化 学物质、机动车、畜禽养殖、土壤、放射性物质运输等法律法规；① 有关的配套立法也存在迟缓问题，关 于实施排污许可证、限期治理、环境监测、饮用水源保护等制度的配套法规至今尚不能及时出台。导致在 一些层面上无法可依。 2、法律法规之间存在冲突 我国现行环境立法中，存在的一个比较突出的问题是法律规定之间常常自相矛盾。例如 《环保法》第37条 规定， “未经环保行政主管部门同意，擅自拆除或闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准 的，由环境保护主管部门责令安装使用，并处以罚款”。从该条文的表述来看，如果排污单位没有擅自拆 除或闲置防治污染的设施，其超标排放污染物行为并非违法。但是，依据 《标准化法》及其 《实施细则》 的规定，环境保护的污染物排放标准属于 “强制性标准”，而 “强制性标准，必须执行”。因此，超标排 放污染物行为无疑又是违法行为。这种法律规定之间互相冲突的情况，在我国的环境立法中不是个别的现 象。由于立法上的冲突，实践中在环境行政执法时常常让人无所适从，法律的尊严也因此而被大打折扣。 ② 3、明确性和可操作性不强 我国环保立法长期以来贯彻 “宜粗不宜细”的原则，有些规定过于原则和粗略，可操作性不强。比如我国 环境保护法律法规中的条文一般只列举一个宏观大致的方向，对于其中涉及操作的一些概念、范围、术语 缺乏必要的解释和限制性规定，指向性也不强。在实践中难以操作。例如《环境保护法》第29条规定，“对 造成环境严重污染的企事业单位，限期治理”，但对于何谓 “造成环境严重污染”却没有做出进一步的规 定，实践中难以把握。其他的一些如排污许可证制度、总量控制制度、集中控制制度的适用范围更是充满 了弹性，增加了落实的难度。 （二）环境管理体制上存在的问题 随着体制改革的不断深化，我国已经制定了若干环境保护的法律、法规和行政规定，环境管理体制也得到 了不断的完善，但是其仍然存在着严重的缺陷，已经对环境执法的顺利进行造成了障碍。其主要表现在以 下两个方面： 1、 环境管理体制立法上的缺陷 我国的 《环境保护法》以及有关环境资源保护的法律法规中都有不同程度的关于环境管理体制的规定，但 是随着我国法制建设的不断完善，立法的不断增多，环境管理体制的立法却相对滞后，存在着许多与环境 管理的实际需要不相适应的问题，主要表现在环境管理体制立法体系不完善，各层级立法冲突；我国的环 境管理体制立法在体系方面有很大的缺陷，我国没有一部统领全局的环境法典，各种立法规定存在 “各自 为政”的现象，立法之间缺乏统一和配合。另外环境管理体制立法过于粗糙，环境保护主管部门权责不清； 如前文所提到，我国在环境与资源