行政法视角下的律师协会与行业自治.pdfVIP

行政法视角下的律师协会与行业A治 中国政法大学 张 玲4 对社会主义市场经济条件下政府的职能定位，已基本形成共识，即“经济调节、市场监管、 公共管理和社会服务”，我国的行政管理体制正在按照这样一个职能定位进行改革。①从1993 年至今，“两结合”律师管理体制——即指以司法行政机关的宏观管理为核心、律师协会的行业 管理为主体、律师事务所的自律性管理为基础、政府宏观调控部门的调控管理为保障的一种管 理体制——已经实践了十几年的时间，全国各地律师行业自治在探索中前行，都取得了一定的 成效，积累了一定的经验。但是，由于司法行政部门与律师协会在律师管理中充当着性质不同 的角色，行政管理与行业自治根本着眼点不同，在实践中的“结合”效果还不够高效率。在我看 来，这与我国目前政府职能的转变，行业组织的法律定性模糊，律师协会的独特性等因素有关。 本文将探讨肩负着律师行业自治功能的律师协会的法律属性，重点在于律师协会与律师的管 理关系，律师协会与司法行政部门的权力配置，以及现有规范的冲突与补救建议。 一、我国律师行业自治的理论基础 《律师法》规定律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。1998年10月25日国务 院颁发的《社会团体登记管理条例》第2条规定：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组 成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。国家机关以外的组织可 以作为单位会员加人社会团体。”据此分析，律师协会行业自治的理论基础来源于以下两个 方面： (一)行政主体多元化的社会背景 中国长期处于主体一元化的社会结构状态，国家因过度膨胀而具有无限能力成为凌驾于 社会之上、不受社会约束的“巨灵怪兽”，个人和社会组织被淹没在国家的巨大阴影下而难以发 挥作用。②改革开放以来，社会的分化使得多元共存成为一个基本的社会现实，而自由结社的 社会参与和社会动员模式相对来说更为适应多元化社会的民主政治诉求。现代社会科学将社 会组织分为政府组织、营利组织、非营利组织三大类，并依次称为第一、二、三部门。套用美国 学者尤劳的说法，“第三部门”这一概念的核心特征也许就在于其含义的不明确性。因其处于 国家与市场之间并起着沟通、桥梁的作用，也有人称其为“中介组织”。其特征为“非政府”、 “非市场”、“非营利性”。在政府模式由“全能大政府”向“有限小政府”转型中，各类中介组织 ·中国政法大学律师制度方向硕士研究生。 ①许安标：《非营利组织立法方略简论》，载于魏定仁主编：《中国非营利组织法律模式论文集》，中国方正出版社2006 年4月版，第140页。 ②张树义：《中国社会结构变迁的法学透视——行政法学背景分析》，中国政法大学出版社2002年7月版，第40页。 48第七届中国律师论坛优秀论文集 日趋成为分担公共职能的行政主体，从而打破了公共职能国家垄断的全能政府模式，展现了现 代行政主体由一元化走向多元化的发展趋势。① 从历史进程看，中国走着一条与西方国家互逆的道路。在西方国家发展的进程中，国家是 随着社会的发展壮大而逐步扩展的，直到近代以来，随着社会事务的复杂，国家职能逐步扩张， 在直接行政之外出现了间接行政。中国的国情恰恰相反，我们所面对的是一个庞大的行政组 织系统，中国体制改革的任务是如何削减政府，使企业、事业单位、群众团体摆脱行政隶属关 系，成为独立的主体。②以上规律使得行业组织的发展在西方国家和我国呈现出迥然不同的路 径。前者是：行业自治——政府侵入——政府监控下的行业自治；后者是：政府全面负责对行 业的管理——政府逐渐退出并培育和支持行业组织——在政府监控下的行业自治。③《社会团 体登记管理条例》规定我国目前对社团实行双重管理的管理体制，即登记管理机关和业务主管 部门对社团实行双重审核、双重监管，社团对政府两个不同的部门实行双重负责，无疑限制了 社团的自主权，妨碍了社团的自主独立发展，也在管理上造成了诸多不便和混乱。 (二)律师职业发展的内在需求 律师的执业活动涉及面广，律师的许多执业权利是其他行业所不具备的，并且律师对委托 人利益的忠诚要求进一步促进了律师最大限度地利用其权利。然而，律师的执业活动同样需 要有来自内部和外部的约束。从世界范围来看，律师职业极具独立和自治精神，应当最大限度 地减少行政权力对律师业务活动和管理活动的直接干预，而应由群众性的律师行业协会负责 律师行业的微观管理，以铸就律师职业的独立自治的精神。换言之，律师的自治性是律师独立 性的保障。④从宏观的方面来看，职业法律