行政规范性文件评估制度论纲.pdfVIP

婴型奎堂鎏兰壁 一 中国法学会宪法学研究会2008年年会论文集 行政规范性文件评估制度论纲 郑宁‘ 【摘要】我国传统对于行政规范性文件的控制方式存在着滞后、保守、片面等不足．而在西方发 达国家的规制影响评估制度的影响下，我国逐渐开始确立了行政规范性文件评估制度。该制度有利于弥 补行政规范性文件民主正当性不足的缺陷，对其制定过程进行全程控制，并深入到有效性层面进行审查， 是一种有效的新型控制方式． 【关键词】行政规范性文件；评估；规制影响评估 我国法学界关于行政规范性文件的外延界定，大致有广义论和狭义论两种观点。广义论认为，行 政规范性文件是行政主体依法制定的具有普遍约束力的各种规范性文件，包括行政法规、行政规章和其 他规范性文件．∞而狭义论则将行政法规和规章排除出去．回本文采用的是广义上的概念作为分析论证 的基点．行政规范性文件具有三个方面的特征：(1)行政性；即行政规范性文件的制定主体是享有和行 使行政职权的主体．包括行政机关和法规、法规、规章授权组织，而非立法机关或司法机关；(2)规范 性：行政规范性文件的内容指向不特定的人和事．具有普遍约束力和反复适用性；(3)多层级性：首先，。 行政规范性文件的制定主体呈现了多层级性的特点．上至最高行政机关国务院，下至最基层的乡镇政府 都是发布行政规范性文件的主体l其次，行政规范性文件的效力也呈现了阶梯式的分布，行政法规效力 最高，行政规范性文件则根据制定主体的不同其效力也有所不同，国务院制定的规范性文件效力高于部 门规章，行政法规、行政规章之外的主体制定的规范性文件的效力最低。 一、行政规范性文件传统控制机制之不足 在现实世界中，行政规范性文件随着行政国家的产生而呈现出日益扩张之势。毋腐置疑，行政规 范性文件在规定执行性、细节性、专业技术性、紧急性、灵活性问题方面有着不可替代的独特优势，‘成 为立法机关制定的法律的有益补充．然而，由于制定主体的民意基础相对不足，制定程序相对简单，立 法考虑欠周全，行政规范性文件的品质往往良莠不齐．服从和执行成本过高，经常过度侵害行政相对人 的自由权、财产权等合法权益，甚至忽视人的尊严和价值，因此对行政规范性文件进行有效监控的呼声 日益高涨． 传统上，国家权力对于行政规范性文件的控制方式大抵不过立法、司法和行政三种途径，然而， 这些机制无论在制度设计还是现实运作上都并不尽如人意，下文分述之： 1．立法控制的无力．根据我国‘立法法》第88条和第89条的规定，我国的立法机关即各级人民 代表大会主要通过备案和撤销的方式对行政规范性文件进行控制．但这种控制具有两方面的局限性： 其一，控制时点的事后性．宪法赋予了各级人大及常委会撤销本级行政机关制定的不适当的决定和 命令的权力．‘立法法进一步明确规定立法机关对于违反上位法或明显不适当的行政规范性文件可以 通过备案审查等方式予以撤销．按照法解释学的理论．这里的决定和命令应当理解为已经生效的具有外 部法律效力的行政机关的行为，不包括尚未对外发生效力的行政机关的内部行为．而撤销是将这些已经 生效的行为归于无效的举措，这就意味着立法机关的审查乃是事后的。换言之，宪法和法律并未赋予立 法机关在行政规范性文件出台之前通过批准或同意权的保留等方式进行事前控制的权限，因而无法做虱 防患于未然，避免和彻底消除该行政规范性文件所造成的负面影响。 其二，控制内容的有限性．根据立法法：}第87条的规定．立法机关对行政规范性文件的控制枥 准以合法性审查为主．同时也进行有限的适当性审查．有权撤销不适当到必须撤销地步的行政规范性文 ’中国传媒大学政治与法律学院法律系讲师．法学博士． o叶必丰、周佑勇。‘行政规范研究．法律出版社．2002年，第33．34页． o罗豪才主编，‘行政法学，北京大学出版社，1996年，第28页． 588 旦J堕学}j壁院 中国法学会宪法学研究会2008年年会论文集 一 一．． 件。但由于行政规范性文件数量众多，审查机构人员有限，加之专业性不足，往往只能进行形式上的、 合法性的审查，不能深入到该行政规范性文件是否适当、有效的层面，因而现实情况是，因立法机关的 控制而被撤销的行政规范性文件寥寥无几。尽