行政诉讼证据规则的适用与多元利益保护的冲突及解决路径——由一起行政案件引发的思考.pdfVIP

第七编 司法过程的性质及其程序保障1029 行政诉讼证据规则的适用与多元 利益保护的冲突及解决路径 ——由一起行政案件引发的思考 陕西省高级人民法院 焦玉珍 问题的提出：甲单位自上世纪50年代即在争议的土地上建厂使用至今。1997年10 月，甲单位取得了国有土地使用证，土地登记面积为7323．455平方米。2000年，甲单位 所在的某市开展土地权属调查和土地勘丈，甲单位申请换发新证。期间，土地登记部门向 土地相邻人乙单位发出违约缺席定界通知书并附有定界结果，乙单位接此通知后未提出异 议，市政府即于2001年3月6日为甲单位换发了新的国有土地使用证，比原登记的面积 的国有土地使用证登记面积有误，侵犯了其土地使用权，随向省政府申请复议。在复议期 间，市政府未能在法定的十日内提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材 料，但甲单位提出了答辩并提交了相关的证据。2006年1月25日，省政府作出行政复议 决定书，认定被申请人市政府未提供书面答复及当初作出具体行政行为的证据、依据和其 他有关材料，属程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款第(四) 项的规定，决定：撤销市政府向甲单位颁发国有土地使用证的具体行政行为。甲单位不 服，向法院提起行政诉讼。诉称：行政复议决定将被申请人市政府不提交证据、依据这一 程序违法的后果，让无任何过错的第三方承担，属适用法律错误，故请求撤销行政复议决 定。经审理，甲单位的诉讼请求被法院判决驳回。另查，甲单位已将该案所涉土地抵押给 银行。 在此案中，无论是行政复议决定还是法院的行政判决，均遵循了行政机关在法定期限 内未提供作出具体行政行为的证据、依据的，将承担不利的法律后果的证据规则。因此， 该案的处理在法律的适用及规则的运用上，似乎无可挑剔。但在具体行政行为涉及多方 关系和利益多元的情形下，这种证据规则的设置与适用其正当性是否需要重新审视与反思 呢?笔者将结合实践，就这一规则的适用与多元利益保护之冲突及解决，一一进行分析与探 讨，以望在司法的过程中，促使利益最大化与和谐化。由于本文所论及的规则无论是在行 政复议中，还是在行政诉讼中，都具有同质性，故本文主要围绕《行政诉讼法》及相关 司法解释的规定对问题展开阐述。 一、现行行政诉讼证据规则的法律规定 我国《行政诉讼法》第32条和第43条对被告的举证责任和举证期限作出了原则性的 规定。依此规定在行政诉讼中，被告对具体行政行为合法性承担举证责任已成为目前学术 第七编司法过程的性质及其程序保障1031 二、对行政诉讼证据规则的分析与评价 (一)规则的基本价值 主要体现在： 1．完善了行政诉讼证据规则的规定，填补了立法上的空白。 2．在一定程度上确立了我国行政诉讼中的证据披露规则，有利于防止当事人及其律 师(特别是被告)极端的玩弄诉讼技巧①，损害其他当事人的合法权益。由于行政机关在 行政管理活动中始终处于主导地位，其所占有的证据，具备的举证能力要远比相对人强大 的多。在这种情况下，如果对被告举证责任不进行必要的限制，允许其在举证过程中突击 式的出示证据，那么就将使本来处于弱势地位的行政相对人对被告当庭出示的证据毫无防 卫和攻击之力，造成诉讼程序中的不平等。因此，给被告规定一定的举证期限和相应的法 律后果，就会给相对人提供一个获取知悉被诉具体行政行为对其不利的证据，从而提高自 身的诉讼能力，实现诉讼程序上的真正平等。 3．可以改变当事人的理性选择，不至于因玩弄诉讼技巧，加大诉讼成本，进而提高 诉讼实效。 4．保证诉讼活动的顺利进行。从行政审判实践来看，大多数行政机关都能积极地履 行举证责任，但仍有少数被告由于种种原因不愿意甚至故意不提供作出具体行政行为的证 据，严重影响了人民法院审判活动的顺利进行。对这种消极对抗行政诉讼的行为，设置对 其不利的法律后果，有助于促使被告及时提供证据，这不仅为人民法院的审判活动提供了 前提和基础，而且还会遏制这种不良风气的滋长。 应该说，该诉讼证据规则在保护相对人合法权益，强化行政机关的举证责任等方面起 到了积极的作用。 (二)规则的弊端与漏洞 伴随着规则在实践中的积极作用，规则本身所存在的弊端与漏洞在行政审判活