土地供给视角下的我国房地征收制度研究.pdfVIP

土地供给视角下的我国房地征收制度研究 陈龙乾陈龙高 ． (1 中固矿业大学环境与测绘学院 徐州 221116 2 徐州师范大学土地资源研究所 徐州 221116) 摘要一级土地市场的供给主体的唯一性阻碍了被征收人直接从事房地产开发，导致房地 征收的公共目的性受到质疑；双轨制供地不能显化土地资产的价值，也不利于各方参与到增 值收益的分配。对于当前的房地征收制度，应当从明确公共目的的范畴、规范征收方式、征 收程序、明确违法责任等方面加以改革。最终建立一部系统完善的房地征收法律法规，实现 我国房地征收活动的规范化、法制化。 关键词土地供给土地征用 房屋拆迁房地征收公共目的增值收益 土地市场作为一种特殊的市场，是指“土地在流通过程中发生的各种经济关系的总 和”…。土地供给在本文中主要指土地市场中的土地经济供给，在土地市场的诸要素组成 中，供给作为土地市场的源头，其健康发展与否直接影响到土地市场的健康运行乃至整个 ‘ 经济系统的持续协调发展。 我国目前的土地市场主要分为一级土地市场和二级土地市场，土地的价格从根本上决 定于土地的取得及开发成本，同时很大程度上受到市场对土地及房地产需求的影响。由于 土地的供给主要源于非农新增建设用地和存量建设用地的供给。非农新增建设用地的途径 主要为土地征用，存量建设用地的途径主要为建设废弃地以及旧城区拆迁增加的土地供 给。上述两种方式可概括为房地征收，因此，供给土地主要是通过房地征收方式来取得。 本文主要从我国土地供给的机制与供给现状出发，在对我国土地供给机制探讨的基础 上，重点进行我国当前房地征收制度政策的理论与实践问题研究。 l我国土地市场的现状及土地供应中存在的问题 按照普遍的观点，我国的土地市场一般分为一级土地市场和二级土地市场【2J。一级 土地市场指土地使用权出让市场，其供应者为国家，具体由各级政府代表国家行使其职 责。二级土地市场主要指土地使用权转让市场，其供应者为各民事主体。由于我国规定城 市土地属于国有土地，而土地所有权的另一类主体——农民集体，不得将其所拥有的土地 进入市场流通，但可以通过先征用为国有土地再进入市场的方式流通。我国法律还规定划 拨方式取得的土地要想进入市场流通必须要补交土地出让金。因此，从理论上来说，土地 使用者(主要指国有土地使用者)获取土地的方式最终都来源于一级土地市场，即土地 使用权出让市场。 但是，这种有偿出让与无偿划拨同时并存的双轨机制使土地供应中存在着较多问题， 主要表现在以下几方面： 1．1双轨制供地不利于土地资产的显化 政府同时通过划拨与出让两种方式向土地需求者供给土地，其初衷为了提供政策倾 391 经济社会可持续发展：耕地保护与土地资源节约集约利用 斜，实现照顾弱势群体或特殊行业等目的。但采取的无偿划拨方式不能显化土地资源价 值，对特殊土地需求者的政策优惠亦不能提供精确的计量，甚至很难实现其政策目标。如 对于经济适用房建设用地的取得所采取的划拨供地方式，其结果是政府放弃了土地出让收 益，但中低收入者家庭取得的房地价格与预期相差甚远，政府放弃的收益在房地产开发经 营过程中被消耗掉，政策预期目标与实际效果相差甚远。 1．2 “三权合一”的模式不符合市场经济运行的基本要求 由于我国政府是代表国家行使国有土地所有权的主体，同时担负着土地使用权出让转 让的责任，另外政府还担负着土地市场运行监管的责任。这种集所有权、经营权、管理权 于一身的体制明显不符合市场经济运行的基本规律。比较规范的市场经济应当是所有权与 经营权相分离，更不用说这种既当运动员又当裁判员的市场模式会制造出不公平竞争的 基础j 1．3供地方式不一致难以形成公平高效的市场竞争机制 从理论上来说，进入土地市场的土地所有权主体是单二的，但在实际操作上是各级地 方政府代表国家行使土地所有权益。这样，各级政府同时承担着作为所有者和作为监管者 的权利和责任。这种既是权利又是责任的现象必然会引发政府行政目的与经营目的的不一 致，因此地方政府完全可以根据自身利益的需要采取出让