预算授权、支出周期与预算会计理论基础建构.docVIP

预算授权、支出周期与预算会计理论基础建构 王雍君 中央财经大学财经研究院 X 关注成功！ 加关注后您将方便地在 我的关注中得到本文献的被引频次变化的通知！ 新浪微博 腾讯微博 人人网 开心网 豆瓣网 网易微博 摘????要： 在政府会计领域, 中国与发达国家差距最大的莫过于预算会计理论与实务。由于缺失预算授权和支出周期的话语与实践, 现行预算会计“有名无实”。新《预算法》的颁布实施以及应对财政管理上的棘手挑战, 使得基于预算授权和支出周期发展预算会计理论基础和实务操作变得日益重要和紧迫。 关键词： 预算授权; 支出周期; 预算会计理论基础; 政府会计; 一、引言 政府会计是财政管理最基础的技术, 但长期被专业会计界及政府忽视 (普雷姆詹德, 1996, 3) , 预算会计尤其如此。为此, 完整的政府会计体系至少需要三个分支:财务会计、预算会计和成本会计。财务会计依其计量基础的不同, 分为现金会计和权责会计两个基本类别。 政府会计的两项传统功能分别是适当记录交易和确保对公共支出的预算控制。现金会计承载的就是这两个功能, 任何情况下都不应被改变和削弱。然而, 无论就适当记录交易还是就有效预算控制功能而言, 现金会计都不充分。随着财政管理需要满足更高的目标, 现金会计的局限性日益明显。作为回应, 许多国家引入权责会计以拓展交易记录功能, 使其覆盖到现金会计“漏掉”的资产、负债和成本信息, 这些信息有助于强化合规性责任尤其是绩效责任, 后者与决策制定紧密相连。 然而, 如同现金会计一样, 就促进对公共支出的预算控制而言, 权责会计亦有其无法克服的局限性:只是记录交易的财务后果, 而非引发这些后果的预算执行过程——预算授权和支出周期 (expenditure cycle) 驱动的预算控制过程。真正意义上的预算会计就是为“过程控制”而量身定制的会计系统, 必须在财务会计系统之外独立开发出来, 因为后者着眼于“交易记录”而非过程控制。成本会计也是如此, 其主要作用是支持绩效管理。良好的绩效管理高度依赖于完整的成本信息, 权责会计虽然包含“费用”要素, 但只有成本会计才能提供完整且详细的各类成本信息。 随着公款规模的不断扩大和预算控制日趋复杂化与专业化, 发展真正意义上的预算会计变得日趋重要和紧迫。作为回应, 2015年实施的新《预算法》强调了预算的法定控制功能。相关规定包括:人大批准的预算必须得到严格执行, 收入和支出全部纳入预算, 预算一经人大批准不得轻易调整——必须的调整亦应编制预算调整方案报人大批准, 如此等等。综合起来看, 新法虽然没有明言, 但“预算法定”的理念和制度框架已然呼之欲出。此外, 2015年财政部颁布的《政府会计准则——基本准则》 (下称《基本准则》) 也明确规定预算会计与财务会计相分离, 两者分别采用现金基础和权责基础。 问题在于, 当前有限的回应不仅没有切中要害, 反而招致了某些严重误读和混乱。究其根本原因, 就在于现有回应未能准确捕捉奠定预算会计理论基础的两个支柱:预算授权和支出周期。 二、计量与确认预算授权 由于计量基础的限定性, 预算授权的计量和确认逸出了财务会计和成本会计的视界。因此, 需要开发独立的预算会计并使其成为政府会计体系的核心组成部分, 才能确保对至关紧要的预算授权信息予以完整记录和报告。 首先, 作为立法机关对政府行政部门的法定约束——为此目的预算被制定成法律, 预算授权不仅约束行政部门基于支出周期 (始于预算授权终于公款流出政府) 的预算执行控制, 也约束行政管理者报告所有公共资金账户信息, 并通过预算比较报告将实际数与预算数进行比较, 以此作为基本财务报表的组成部分 (Wilson, 2010, 75) 。这样的财政报告称为决算报告。《宪法》和新《预算法》都规定政府必须编制决算报告并经人大审查和批准。新《预算法》还规定, 决算报告须经审计, 对决算审计报告亦须经人大批准后向社会公开。因此, 预算授权不仅对于预算报告, 对决算报告的准备、编制和审查同样必不可少。 确立预算授权在财政规制 (fisca regulaiton) 中的最高地位, 也要求在会计系统中保持对预算授权的完整记录, 并确认为预算报告和决算报告的核心要素。财政规制指行政部门筹措和使用财政资源的行为必须遵从的规制, 包括法律法规、相关程序和规则的约束。 明显的是, 行政部门不能逾越预算授权和相关法律法规获取收入、开支公款和举借债务。现行的许多法律法规规定了特定领域的法定支出, 包括《农业法》、《教育法》等, 其总量约占一般公共预算支出的一半。法定支出与部门法律同预算法之间的冲突由来已久, 问题多多。确立预算授权的最高地位, 为裁决和协调冲突提供了理想且可行的解决方案。新《预算法》规定人大批准的预算必须得