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论环境行政合同制度 周玉华 胡嘉滨 （东北林业大学人文社会科学学院 哈尔滨150040） 摘要 环境行政合同，作为环境保护责任制的法律表现，在我国环境管理的实践中大量存在。但由于理论研 究的薄弱和立法空白，使环境行政合同制度长期没有建立起来。本文拟从理论与实践的结合上进行探讨， 并初步提出构筑我国环境行政合同制度的设想。 关键词 环境行政合同 制度 行政权 环境行政合同制度，在我国环境法学研究中还是一个新课题。当代由于环境问题受到普遍关注，加强环境 法制建设已成为可持续发展的迫切任务。作为规范环境资源管理者与相对方之间权利义务关系的合同制度 应运而生，并将取代传统的环境管理手段而成为环境法律体系中一项基本制度。 一、环境行政合同制度产生的背景 环境行政合同制度是随着行政合同制度在20世纪初的出现及迅速发展而作为部门行政法——即环境行政 法的研究而产生的。在现代法治国家，随着给付行政的兴起，传统上以行政命令和强制为特征的行政高权 性行为存在的领域已大大缩小，而其形成的权利服从关系，也是通过法律对政府和相对人彼此之间权利义 务的不对等配置体现出来的。在这种不对等的权力义务配置框架中，也存在法律没作规定之处。在这个法 律没有赋予政府权力及相对人相应义务的领域，政府在依法行政理念的支配下对这个领域中的事务是不能 采取高权性行为的。相对人也没有必须服从政府领导的义务，而政府为实现行政规制目标可以与相对人进 行充分协商，引导其自愿接受政府政策。在环境行政法领域最早将环境行政合同作为控制环境污染和破坏 手段的当推日本1964年12月 “横滨方式之公害防止协定”的创设。 公害防止协定，是指地方公共团体和从事有发生危险的企业活动的企业主，就关于防止公害的措施进行交 涉而签订的，以让该企业主采取防止各种公害的措施为内容的协定。该协定是在上个世纪60年代末期在日 本开始流行的。1964年日本横滨市欲在该市的海埔新生地设置发电厂的电气事业者，直接具体约定其必须 采取必要的公害防治措施和对策，这种方式后被称为 “横滨方式之公害防止协定”。其产生的背景是当时 中央法令对公害规制规定的不充分，且公害法制仅于 “公害防治与经济发展之调合”限度内方能实施。地 方公共团体为避免自行规定较中央立法严格的公害规制而与中央立法相抵触，就积极地和企业交涉约定其 采取较中央立法严格的公害预防措施。作为在规制行政领域采用契约方式的事例，对于当时日本环境污染 的预防和控制，可谓一大转机。它不仅缓和了企业与当地居民的关系，而且还具体确定了全国的限制标准， 以防止环境污染，从而为日本各地纷纷效仿 。到1977年10月，日本全国市府当局仅这类协议就签订了 13000份 。由于这种手段的使用，使日本在短短的几十年就由世界著名的公害大国而成为 “清洁国家”。 目前，在日本，公害防止协定已经成为与法律及条例并存的第三种公害防止行政上的管理制度，并为现代 各国所援用，成为当今世界环境与资源行政规制的有力手段之一。 美国的环境保护局就与全国一些最大的垄断组织 （如美国钢铁公司）签订了一系列类似日本 “公害防止协 定”的协议 。南斯拉夫在防治污染方面也运用行政合同和自治协议，规定环境保护的特殊要求。在英国， 虽然法律没有管辖公共合同的专门规则，但合同却经常被作为行政手段来贯彻政府的某项政策，特别是在 “规划领域”，政府拥有广泛的达成协议的权利，以便限制和调解土地的开发或使用。它们经常能够诱使 规划许可的申请人同意接受他们通过法定条件强加的妥协方案 。在法国，行政合同已成为环境与资源管理 的主要制度。在经济发展、资源开发、污染防治等领域，政府在与企业及当事人打交道时，有意避免行政 命令，而是通过行政合同的方式向其提供一定援助，由后者承担政府所期望完成的任务 。在德国，除非法 律另有规定，行政机关可以行政合同代替其它行政行为。这实际上是给行政机关最大限度地利用行政合同 以法律空间 。 综上可见，环境问题的共同性使各国在以法律与行政手段规制环境问题时遵循着同样的理论依据和实际做 法。就我国环境与资源法制建设的完善途径看，研究、借鉴和吸收各国环境行政合同制度之成功经验，是 确立有中国特色的环境法律制度及相关法律问题的最适当、最有效和最便捷的方法之一。 在我国，环境行政合同是政府最早运用契约方式确认环境管理者与相对方在环境保护中的责、权、利关系 的。它的产生与责任制思想的出现和向环境行政管理领域的渗透及管理手段变化有关。八十年代初，我国 就在环境管理领域开始实行环境保护责任制，并被广泛适用于排污单位的污染治理、建设项目的环境