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山东省农村低保制度成功经验及致因分析 　　摘要：农村最低生活保障制度2007年在全国普遍建立。山东省农村低保制度在发展过程中积累了成功的经验，如统筹层次的提高、全部入户调查的实施、数据库的建立和动态管理机制的探索等，这些成功的经验和制度的良好运行得益于政治、经济、民主文化多方面的综合作用。因此，分析低保制度的成功经验及其致因有利于当前农村低保制度的发展和完善。 　　关键词：山东； 农村最低生活保障制度； 社会救助； 成功经验 　　中图分类号：C914 文献标识码：Ａ 文章编号：1004-0544（2009）02-0173-03 　　 　　农村最低生活保障制度（简称农村低保制度）是政府对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村困难居民，按最低生活保障标准给予差额补贴的社会救助制度，是解决农村贫困群体基本生活问题的长效机制，也是缩小城乡差距、完善社会保障体系、建设社会主义新农村、实现社会和谐发展的重要制度安排。山东省自1996年开始探索建立农村最低生活保障制度，经过十多年的实践和发展取得了较好的成绩，积累了许多成功的经验。 　　 　　一、 目前山东省农村低保制度运行良好 　　山东省农村最低生活保障制度的探索始于1996年。结合中央政府“在全国范围内建立农村最低生活保障制度”的指示精神，从2007年起山东省全面建立并实施了农村低保制度，将符合条件的农村居民全部纳入保障范围，力争实现“应保尽保”。目前，农村低保已经形成了比较规范的制度，制度运行良好，受到广大农村居民的普遍欢迎。 　　1. 制度运行规范。农村最低生活保障制度从申请、审核过程到保障资金的领取，实现了规范化的运行。农村低保制度不同于城镇低保制度，考虑到农村的经济发展和生活的实际情况，申领程序上遵循了个人申请与村干部提名推荐相结合、定量计算与民主评议相结合的办法。自2006年以来，山东省财政厅按照精细化管理的要求，联合民政等有关部门，先后制定了低保资金管理办法、低保资金审核监督工作操作规程、低保制度实施意见等一系列政策、制度、法规、办法，建立起了全省统一的个人申请、村（居）评议推荐、乡镇（街道）审核、县级民政部门审批、社会化发放的全方位审核认定机制。各地方政府根据省里的要求，纷纷出台了适合本地实际的一系列办法、细则，按照程序严格认定发放。菏泽地区的三榜公示尤其确保了低保制度的公开透明。经过个人申请――村委会审查――村里公示――乡镇核查――县级民政部门批准――公示的全过程，实现了低保政策、低保对象、低保标准、补助水平“四公开”，做到了民主和透明，有效避免了“人情保”、“关系保”现象，保证了制度真正实现应保尽保。 　　2． 保障资金到位。保障资金的落实是农村最低生活保障制度得以发展和完善的前提，是农村低保制度扩面的物质基础。山东省地处东部沿海，属于经济较发达地区，具备了“全民最低生活保障”的条件。财政部门明确规定农村低保资金列入各级预算，建立起了稳定可靠、清晰明确的财政预算列支渠道和全省统一的资金筹集机制。省级预算2007年初安排6572万元，在保障标准由700元提高到800元和农村低保扩大保障面后，两次调整预算，2008年省级预算追加到2.49亿元。2008年省政府决定将农村低保保障标准提高到900元，省财政相应地对东、中、西部农村低保对象每人每月补助由8元、12元、16元提高到10、16、22元。[1]各地市财政部门按照省里的要求，确定了市、县、乡三级财政负担比例，及时调整支出结构，确保农村低保资金需要。但是随着农村税费改革和经济的发展，乡镇财政的负担不平衡，无法保证农村最低生活保障制度的社会公平性。与此同时，各县市具备了足够的财政能力，因此农村最低生活保障制度取消乡镇财政的负担比例，完全由县市财政负担。如龙口市2007年低保资金达到1011万，略有结余，有效保证了应保尽保目标和社会公平的实现。 　　3. 管理体系完善。首先，管理人员基本到位。在省民政厅城乡最低生活保障处的指导和协调下，各地农村低保制度已经形成自己特有的一套管理体系，人员基本到位。各县市民政局设立低保科，安排专职工作人员从事农村最低生活保障工作，乡镇社会福利办公室安排专人管理。每个村设立村民政助理1人，从事村里农村低保制度的具体宣传和管理工作。在调查中我们发现，从事农村低保工作的人员，素质普遍较高，具备吃苦耐劳的精神和真正关心贫困群体的慈爱之心，为制度的完善和目标的实现奠定了良好的管理基础。其次，管理体系基本形成。农村低保制度在实施过程中，为每户建立档案进行管理，潍坊市昌乐县已经全面实现农村低保户微机信息化管理。对农村低保制度的管理不仅注重制度进入机制管理，如严格的申请过程和规范的审查、公示制度，同时发展完善退出机制。对于经济状况或家庭成员发生变化的家庭，及时进行审核，鼓励低保对