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建立覆盖城乡居民养老社会保障体系战略思考 　　摘要：为了探讨建立覆盖城乡居民的养老社会保障体系，运用历史学和经济学交叉分析的方法，认为在当前中国城镇基本养老保险制度还不完善，农村正式养老保险制度缺失的条件下，建立覆盖城乡居民的养老社会保障体系应首先进一步完善城镇基本养老保险制度以接纳“乡－城”迁移人口和创建以“非缴费型最低养老金+个人账户养老金”为基本模式的新型农村社会养老保险制度，然后在实现城乡养老保险制度衔接的基础上，通过相关制度合并形成覆盖城乡居民的养老社会保障体系。 　　关键词：养老社会保障；养老保险制度；老有所养 　　中图分类号：F840.61 　　文献标识码：A 文章编号：1000―2731(2008)04―0023―06 　　 　　党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出到2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。党的十七大报告进一步从建设社会主义和谐社会的战略高度，提出了加快推进以改善民生为重点的社会建设的目标和任务，要求通过建立覆盖城乡居民的社会保障体系，以保障人民的基本生活。因此，率先建立覆盖城乡居民的养老社会保障体系是进一步完善城乡社会保障制度，构建社会主义和谐社会的重要战略任务。 　　 　　一、不完善的城镇基本养老保险制度难以 　　 　　适应城市化进程中的人口迁移现实 　　(一)城镇基本养老保险制度依然面临严重的财务危机 　　养老金是老百姓的“养命钱”。从20世纪80年代中期开始，为适应经济体制改革需要，解决职工的后顾之忧，中国政府一直都在致力于改革和完善城镇基本养老保险制度。经过20多年的不断探索和实践，各项改革工作都取得了显著成效。但是，基本养老保险制度依然面临着一些制度内措施无法解决的问题，其中最令政府困扰的问题就是在“未富先老”的社会经济现实条件下如何化解正在不断增长的养老保险基金缺口：2004年劳动和社会保障部前部长郑斯林公布为2.5万亿元，2005年3月份劳动和社会保障部社会保险研究所公布为6万亿元，2005年11月份中国人民大学课题组预测为8万亿元，2005年12月份全国社会保障基金理事会原理事长项怀诚援引世界银行研究数据升至9.15万亿元。与之相对应的是，基本养老保险个人账户“空账”规模从2005年初劳动保障部公布的6 000多亿元扩大到2005年底的7 400亿元。事实上，早在1998年中国的基本养老保险制度就已经陷入了财务危机，当年中央财政对基本养老保险补助了24亿元，此后补助额逐年增加。从1998年到2006年，各级财政对企业职工基本养老基金的补助支出大概在4 000亿元，其中中央财政安排的补助资金是3 600亿元左右，截至12月26日，2007年中央财政已经安排补助地方的资金是870多亿元。 　　与此同时，我们的基本养老保险制度又面临着“未富先老”的社会经济现实，这进一步加剧了基本养老保险制度的财务负担。2005年我国60岁及以上老年人口已达1.45亿，占总人口的11％，今后还将以每年3.3％的速度增长。预计2025年将达2.8亿，占总人口的18.4％左右；2050年将增加到4.2亿左右，占总人口的29.8％以上。同西方工业化国家相比，我国老龄化具有规模大、速度快的特点。西方是先实现工业化，后进入老龄化，“先富后老”；我国工业化还没有完成，老龄化就提前到来，“未富先老”。“未富先老”的社会经济现实表明我们化解巨额养老保险基金缺口的工作任重而道远。 　　 　　(二)城镇基本养老保险制度还没有为“乡-城”人口迁移做好准备 　　改革开放以来，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，各种限制人口流动的政策和制度得以不断消除，人口迁移的自主性和流动性不断加强，特别是人口从农村向城镇地区的迁移，规模逐渐增大，基本进入一个持续稳定的发展过程。据估计，1987年中国人口迁移规模超过3 000万，1994年超过4 000万，1999年超过5 000万，到2000年已经接近6 300万，迁移率接近5％。课题组预测，从2000年到2050年，中国农村向城镇迁移人口总规模累计将达到3.96亿人，年均迁移近800万人。其中，农村经济活动人口(15―59岁)向城镇迁移总数将达到3.35亿，年均迁移670万人。中国农村剩余劳动力向城市大规模转移已经成为不争的事实。 　　当前我国城镇基本养老保险制度还没有为农村迁移劳动力的参与作好准备，大量进城农民工仍然被排除在正式的城镇基本养老保险制度之外。其一，当前，除部分省市外，大部分地区的城镇基本养老保险制度社会统筹账户的统筹层次仍然处于县市级，统筹层次过低的结果是导致各地基本养老保险缴费率不一致、养老保险费征收管理方式不统一等问题，这已经严重影响到农村迁移劳动力参保的主动性和积极性