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我国公共政策执行过程中官员问责制缺陷分析 　　摘要:在中国庞大的行政人员队伍中,具有决策、指挥职能的官员,肩负着政府的重要职责,其责任感和承担责任的能力直接关系到政府责任的履行和公共政策的执行效果。本文主要从当今我国公共政策执行过程中官员问责制所存在的缺陷进行分析,从而为我国官员问责制的建设和完善提供一些相关性的论证和反思。 　　关键词:公共政策执行;官员问责;引咎辞职制 　　中图分类号:D641文献标志码:A文章编号:1002―2589(2009)28―0009―02 　　 　　民主政治不仅要求政府是有限政府、高效政府、服务型政府,而且必须是责任政府。在政府系统中,人力资源是整个系统的血肉,建立责任政府,归根到底需要各级行政人员的努力。负责任的行政人员是建设责任政府的重要条件和根本保证[1]。在中国庞大的行政人员队伍中,具有决策、指挥职能的官员,肩负着政府的重要职责,其责任感和承担责任的能力直接关系到政府责任的履行和公共政策的执行效果。 　　建设“责任政府”的目标要求政府官员:在公共政策执行过程中及时公开政策信息,并如实向公众解释其行为的理由;在公共政策执行过程中,如出现差错或损失,承担道义上、政治上、法律上的责任;在这三种责任中选择对应的责任形式,做到罚当其责,即承担“官员问责”的全部后果。 　　官员问责是西方政治发展的产物,典型代表是英国式的责任内阁制度。中国在20世纪80年代大兴安岭火灾等几件事件的处理上体现了官员问责的特征,但却只是局部小范围的运用。真正把责任制度化并提上日程的首先是中国香港地区,而内地开始追究官员责任以2003年4月20日政府应对“非典”危机的举措为标志。在“非典”危机中,被免职的人员包括卫生部部长和北京市市长等省级部级官员,这是新中国历史上首次在突发事件中,短时间内就同一问题连续大范围的追究政府责任[2]。总体上,中国官员问责涉及的领域经历了一个变化和扩展过程:首先从突发事件公共危机(如“非典”危机)、重大恶性事件(如密云灯会踩踏事件等)开始,然后推广到不作为(如阜阳劣质奶粉事件)、滥用执行权(如嘉禾非法拆迁事件)等事件。 　　从实际情况看,当前中国官员问责制的推行方面,还存在着一定程度的缺陷。 　　(1)在责任主体即由谁来负责问责方面,仍主要限于“通体问责”(即同一部门内上级对下级的问责),其中又以政府部门内上问下责为主,比如长沙、重庆、大连等地的问责主体均是市人民政府,而异体问责(即由外部机构对责任人的问责)特别是立法机关的问责机制还基本未启动。如果问责制度仅仅是上级追究下级的责任,那么在上级需要承担连带责任的情况下,往往难以保证问责结果的公正性。(2)在被问责对象方面,与掌握更多权力的上级行政领导人相比,需要承担责任的官员,往往是下级。在问究过程中,下级总是处于消极被动的地位――听从上级安排,配合上级的工作。(3)在问责责任的承担方面,“目前中国的做法是,往往以行政责任去取代政治责任,其用意是提高政府官员的责任心。但是,这样做容易鼓励应该承担政治责任的政府官员放弃进行战略思考,而只是着眼于如何在细节问题上避免自己的责任。”[3] 　　总结已经发生的问责事件,我们可以发现,引咎辞职是当前中国公共政策执行过程中出现得最多的官员问责结果,并且已经被纳入法律条文的规定范畴而制度化。 　　引咎辞职制度特指领导成员认为,其自身存在的过错行为已使其失却担任公职的民意基础,从而主动向法定机构提出辞去现任职务的申请并由后者依法对此做出处理决定的制度。2006年1月1日起正式实施的《中华人民共和国公务员法》第82条规定,“领导成员因工作严重失误、失职造成的重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任,应当引咎辞领导职务。”引咎辞职制度的实施,对中国政府自身建设来说,是一个具有操作性意义的大事,它使得官本位的中国政府官员开始面临除政治斗争之外的责任约束[3]。 　　然而,作为西方国家一项成熟惯例的引咎辞职制度,在中国实践中的“本土化”困境也十分明显。 　　首先,引咎辞职制度存在标准与实施间的悖论。从理论角度上看引咎辞职制度能否顺利实施,关键取决于能否建立科学合理的认定标准和完善的考核监督体系,特别是认定是否应引咎辞职的标准要具有明确性――对什么是直接责任,什么是间接责任;哪些属于领导责任,哪些不属于领导责任;究竟到了何种程度才算构成严重失误;什么样的影响才能称为恶劣;什么样的损失、事故可算作重大;一级对一级负责,负什么责,怎么负责等,都应具体的界定。但问题在于制度本身比较模糊,难以把握,而一旦真正确立了硬性指标也定会包含不合理因素[4]。 　　其次,责令辞职能否成为引咎辞职的有力补充。引咎辞职的单一的自律行为并不足以追究那些不愿意辞职的领导干部,责令辞职正好填补了引咎辞职的