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政治学视阈下中国行政立法性质探究 　　[摘 要]行政立法的性质一直是法学界存在争议较多的问题，有的学者认为是职权立法，有的认为是授权立法，分歧就在于，“行政立法权”到底是行政机关固有的，还是被授予的。笔者认为，清楚地认识行政立法的性质是研究关于行政立法一切问题的基础，不仅可以帮助我们厘清“行政立法权”到底是政府固有的权力还是被授予的权力，从而使政府在法律的框架内更好地履行行政管理职能，而且还可以完善我国的法治理论，加快推进法治国家的建设。纵观国内学者对于行政立法性质的研究，无不束缚在行政法学或宪法学的框架内。笔者试图打破法学这个桎梏，另辟蹊径，从政治学的角度一窥中国行政立法性质的究竟。 　　[关键词]行政立法；委托；法学；政治学 　　[中图分类号]DF03 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）10 ― 0092 ― 04 　　一、行政立法的“前因后果” 　　行政立法是一个学理概念，而不是法律上的专业术语。就我国的情况而言，行政立法一般是指特定国家行政机关依准立法程序制定行政法规和规章的活动。〔1〕按照孟德斯鸠的三权分立理论，国会立法、政府行政、法院司法，行政立法无疑是一个悖论。但是就世界各国的法制史和实践来看，行政立法又有其存在的合理性与合法性，此谓之于行政立法的“前因”。 　　在前资本主义时期，集国家最高统治权于一身的君主就是国家的立法者，不存在立法权与其它权力的划分。资产阶级革命以后，产生了资产阶级民主共和政体，他们以议会为阵地，逐步登上了政治舞台，并加强了在政治权力中的地位和作用。早期的政治学家洛克和孟德斯鸠等人积极倡导分权理论，主张立法与行政分开。作为国家最重要的权力，立法权应由民选的代表机关即议会来行使，正如洛克在《政府论》中写到：“立法机关不能把制定法律的权力转让给任何他人；因为既然它只是得自人民的一种委托权力，享有这种权力的人就不能把它让给他人。只有人民才能通过组成立法机关和指定由谁来行使立法权”〔2〕。康德也认为“立法权属于人民的联合意志，如果把立法权交给政府的行政机关，就会导致暴政”〔3〕。直到19世纪末，议会不能授出立法权仍是一条约定俗成的规则。然而，进入20世纪后，行政立法得到迅速发展，并呈现出不同的特点。 　　从19世纪末到20世纪初，西方国家由自由资本主义时期转向国家资本主义，行政权伴随着这一转变开始大幅度扩张，资产阶级革命时期确立的原则和理论受到全面挑战。在自由资本主义时期，国家的职能比较简单，仅限于国防、外交和创制法律等，扮演着“守夜人”的角色。随着资本主义的进一步发展，生产规模日益扩大，各种社会问题频繁发生，完全靠市场发挥调节作用的自由资本主义逐渐凸显难以有效解决经济、社会问题的弊端，必须依靠国家进行干预。最典型的例子莫过于1929年―1933的世界性经济危机，美国总统罗斯福实行了新政带领美国人民走出了大萧条。其中最重要的一条就是加强国家对经济的干预，为此罗斯福政府颁布了大量的法律性文件。按照三权分立的原则，政府是不具有立法权的，为此罗斯福将这一行为定性为政府的“准”立法。“准”表示准许，认可的意思，因此行政立法在这里可以定性为委任立法。以美国为典型，早期工业化国家在政府的推动和参与下，进行了大刀阔斧的改革，政府对市场的干预力度逐渐增大，直接造成行政权力的膨胀。同时，国家职能的加强和社会生活的复杂化，对立法技术、立法数量和立法时限的要求越来越高，仅仅依靠议会的立法已然不能满足行政管理的现实需要，必须赋予行政机关以“行政立法权”。美国自1930年以后，最高法院确立了委任立法权，美国政府独立管制机构都有了规章制定权（准立法权）。英国的行政立法历史比较早，到了1932年授权的范围越来越广，中央政府、政府各部、地方政府被议会授予规章、细则等立法权。第二次世界大战以后，法国第五共和国宪法首创将国家立法权分别授予议会和中央政府两个机关行使的模式，议会不再是国家唯一的立法机关，不能就所有问题立法，只能拥有该宪法第34条规定的权限。在中国，最早从宪法上规定国家职能分工的法律文件被认为是1908年的《钦定宪法大纲》。1912年孙中山领导制定的《中华民国临时约法》中开始规定总统拥有行政立法权，国民党政府时期的几部宪法，都规定了政府拥有行政立法权。1949年的《共同纲领》规定立法权在中央人民政府委员会，政务院、政务院各部门、大行政区以及省、市人民政府委员会都没有独立的立法权，但具有制定行政措施、决定、命令的权力，只是没有明确的法律地位，直至1978年宪法，才正式规定国务院及其政府部门享有部分行政立法权，1982年宪法进一步予以明确化，2000年7月1日实施的《立法法》有更具体的规定。行政立法自从它诞生之日起一直到今天，其发展势头迅猛，大有锐不可当之势，这与行政对象急剧扩