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政策协同组织模式 　　摘要：后工业时代高度复杂性及不确定性的社会问题，经常突破政策制定与执行的边界，迫使决策者以政策协同的方式寻求合作，但我国政府条块分割的组织结构限制了合作行为。文章从责任溢出和组织依赖两个维度出发，通过多案例比较研究和模式匹配的方法，提取达成政策协同行为的组织要素，并分析其影响。 　　关键词：政策协同；责任溢出；组织依赖；组织模式 　　一、 引言 　　滥觞于专业分工的官僚制是现代政府的基本组织形式，但复杂和不确定的社会问题挑战着官僚组织的职能边界和灵活性，带来日益严重的政府碎片化、公共利益部门化、组织僵化等问题。本文以政策协同的主体和政策协同的客体为逻辑起点，分析在高度复杂和不确定社会情境下，二者的变化及互动如何影响组织结构变革，据此构建文章的两个分析维度：责任溢出程度和组织依赖程度，区分4种政策协同的组织模式：职能扩展模式、组织合并模式、议事协调模式和网络合作模式，结合我国政策实践的典型案例，归纳出政策协同组织的4个要素：政策协同成本、职责流动性、政策目标认同度和政策路径方向，最后对组织要素的影响进行分析。 　　二、 文献综述：责任溢出与组织依赖 　　1. 溢出效应。溢出效应是指单一组织无力对成本和效益进行有效控制的情形。Aspremont 和Jacquemin（1988）构建了一种知识溢出模型分析企业合作战略行为， 该模型得出结论，溢出程度越高，组织间合作意愿越强，竞争意愿越低。 　　公共部门同样存在外溢性问题，国外实证研究主要关注外溢性与政府行为、政府绩效之间的关系。Weisbrod探讨了人口流动与政府教育支出的关系，发现人口流动与政府教育支出呈负相关；Anne c.Case在控制其他因素之后发现，美国相邻的州政府之间，存在明显的政策溢出效应：一个州的公共开支增长将导致毗邻州政府财政支出增加；Albert研究了西班牙地方政府公共物品供给的外溢效果，最后证明这种效果非常显著。以上研究表明，公共部门外溢性与分权化、组织间关系存在明显的关联。 　　2. 组织依赖度。对组织依赖关系的研究源自资源依赖理论，该理论认为，组织间关系本质上是对资源的相互依赖和交换，当某个组织无法独立实现目标时，需要求助其他组织引进和转换必要的资源，在此基础上形成关系网络。Thompson和VanDeVen提出，共同完成任务的需要是组织互惠性和相互依赖关系的起点，Campion、Wageman和Vegt等人的研究对此进行了拓展，发现组织同样会基于目标、报酬和结果等因素而产生互相依赖的需求，在资源依赖理论的基础上，后续研究进一步提出三种理论：知识依赖理论，即对异质知识的依赖需求；关系依赖理论，即组织依赖是有选择性的，受到制度因素的影响；结构依赖理论，即组织依赖不仅取决于二元关系，还会受到网络中其他组织关系、组织在网络结构中地位等因素的影响。 　　组织依赖的程度涉及诸多主观变量，测量起来比较复杂。Keohane和Baldwin等人根据组织依赖程度高低，分为敏感性依赖和脆弱性依赖。在敏感性依赖中，一方或多方组织会根据对方的反应调整自己的行为，呈现双向的互动、合作关系；在脆弱性依赖中，一方组织对另一方单项施加影响和权力，后者更多表现出服从行为，形成非对称性的单项控制关系。 　　三、 研究框架：供需结合的分析视角 　　根据文献梳理，从责任溢出和组织依存度两个维度，构建“供需结合”的分析视角。从组织内部来看，复杂问题与官僚制职能的冲突造成了公共责任溢出，单一部门基于官僚制的局限性，无力承担社会赋予的繁重责任，不得不寻求组织合作与责任共担，根据Aspremont 和Jacquemin的知识溢出模型，溢出程度越高，组织间合作意愿越强烈，从这个意义上说，责任溢出代表组织内部的需求维度。从组织外部来看，组织依赖程度高低决定了解决责任溢出的资源供给方式，在敏感依赖关系中，协同各方对共同目标认同度较高，权责分布较均衡，更倾向于采用协商合作的方式满足各自需求；而在脆弱依赖关系中，资源和权责成非对称性分布，一方行动者更依赖于另一方，更需要发展权威协同关系。这两个维度取值的高低，意味著组织内责任需求与组织外资源供给不同程度的匹配，将决定政策协同组织模式的选择。据此，我们可以把政策协同的组织模式归纳为四种：职能扩展模式、组织合并模式、议事协调模式和网络合作模式。 　　四、 案例描述 　　1. 案例一：上海原闸北区城管执法。上海原闸北区城市管理面临人口密度大带来的“城市病”问题，给环境整治、市容市貌维护、治安管理、交通管理、公共卫生等执法工作带来很大压力，但政府管理的财政保障却相对不足，匹配资源和提高效率成为当务之急。 　　为确定责任主体，扩大政策执行权限，2015年上海市委办公厅、市政府办公厅印发《关于进一步完善本市区县城市管理综合执法