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政策工具视角政府与社会资本合作政策文本量化研究 　　摘要：自20世纪80年代以来政府与社会资本的合作模式就出现在国家部分项目的建设上，但在2009～2014年间PPP几乎陷入停滞，直到2013年十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”之后，PPP才重获新生。2014年以来，国务院及各部委陆续出台的PPP相关政策多达93份。文章筛选出其中53份文本，运用文本类型化分析及政策工具分析法对筛选出的政策进行量化研究，对近年来PPP政策的政策特征、发展趋势、存在问题进行分析，为后续相关政策出台提供参考。 　　关键词：政府与社会资本合作；政策文本；量化研究 一、引言 　　运用PPP（Public-Private-Partnership）模式，在我国语境下即“政府与社会资本合作”，是解决公共服务供给困境的一条新路径。在财政资金紧缩、社会资本快速发展的大环境下，政府与社会资本方建立起“利益共享、风险共担”的合作关系，有利于减轻政府方方的财政负担，减小社会资本方的投资风险。当前，PPP模式已经被提高到国家战略过度，对于供给侧改革、“一带一路”、 新型城镇化建设而言，PPP模式就是充分发挥市场、社会作用，不仅能降低财政负担、提高供给效率和改善供给质量，更重要的是能贯穿公共治理的理念，推动全社会走向共建、共治和共享。 　　在过去的几年中，中国出台了哪些针对政府和社会资本合作的指导政策？所覆盖的合作领域有哪些？为鼓励政府和社会资本合作采取了何种鼓励措施？中央政府对PPP模式的推动呈现怎样的趋势？所出台的这些政策对于推动PPP模式的应用还存在什么问题？本文系统收集PPP回归以来的相关政策，试图进行宏观的研究并得出结论，为将来的政策发展方向和PPP项目的推广提供建议。 二、研究方法和样本选择 　　本文将已收集的自2013～2016年，与PPP相关的政策文本进行整理本文所选择的国内有关PPP政策都是来自中央政府及国家部委公开发布的政策法规，通过网络查询和报刊收集整理的方式共收集到政府和社会资本合作的有关政策文本93份，从93份政策文本中抽取出53份进行更为细致的分析。 　　首先，把编码完成的政策文本归纳入分析框架中的各个分析单元，进行频数统计。然后，将政策文本按照文本形式、颁布年度、制定主体、推广领域进行类型化的综合分析。之后，按照政策工具分类把政策分为结??式强制工具、合同式诱导工具、互动式影响工具，并以此为基础对PPP政策使用范围、操作过程、操作模式、投融资方式、利益分配和风险分担等进行分析。在此基础上，宏观探索中国PPP政策在颁布与推行上的发展历程，力求发现中国在力促政府和社会资本合作时在政策供给上面临的现实问题，并提出有用的建议。 三、政策文本的综合分析 　　（一）文本形式 　　从50份遴选出的政策文本中，标题大致有5类不同的名称，分别是：“通知（29份）”、“意见（20份）”、“办法（1份）”、“导则（3份）”等，大致反映出中央政府对政府与社会资本合作的支持和引导，也体现出中央政府对PPP模式的重视。 　　通过统计可以发现，以“通知”、“意见”等名称形式出现额政策文本最多，占到总数的86%，这一类的政策大多是对一个领域的发展提出指导性的条例，或者是直接针对某一具体领域做出规定。相比之下，筛选出的政策文本中，以“法律”、“规范”等名称出现的政策却十分少，由此可以看出，我国PPP方面的政策还停留在推广和引导的起步阶段，立法不完善，制度性环境层面的强制性规范文件较少，尚未形成一套针对PPP的完整的法律法规体系。但总体而言，还是可以从诸多与PPP相关的“通知”、“意见”、“办法”看出中央政府鼓励政府与社会资本进行合作、推广PPP模式应用于公共基础设施建设，恰恰是响应了十八届三中全会提出的“以PPP带动财税体制变革、投融资体制变革和行政管理体制变革，规范政府和市场的关系。” 　　（二）政策年度 　　从时间上来看，2014年是我国PPP模式启程的一年，也是被广泛称作“探路之年”的一年，国务院及各部委经过慎重考量出台了关于PPP模式开展的纲领性政策，从较为宏观的层面对政府和社会资本合作做出指导，但这一年出台的PPP相关政策仍较少，仅有11份。2015年是各级政府和社会资本合作的元年，进一步破解审批繁琐、资金缺口大等问题，设立PPP项目引导资金，扩大有效投资需求，加快棚改、铁路、水利等重大工程建设，颁布政策文件数达27份。2016年PPP的发展更是驶入快车道，各级政府机构纷纷出台政策17份，用以稳定民间投资，进一步放宽民间资本市场准入、加强和改善政府服务、营造公平竞争的投资环境。这一阶段出台的PPP政策除了在2015年PPP政策的基础上涉及了更多PPP项目的推广领域，还对PPP模式中政府和社会资本方的