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政策因素政策科学研究一个新领域 　　* 本文系中国博士后科学基金第三批特别资助“公共产权的实现与乡村治理研究”（项目编号：201003031）、江苏省社会科学基金项目“公共产权的实现与乡村治理研究：以集体林权作为分析对象”（项目编号：10ZZC006）、江苏省教育厅高校哲学社会科学研究基金项目“公共政策视角下的江苏省低碳经济发展战略研究”（项目编号：2010SJD810007）的阶段性成果。 　　 　　摘要：政策因素研究作为政策科学的一个新领域，具有重要的价值：一方面，由于政策过程本质上是政策因素互动的结果，因而可以为当前陷入白热化的政策过程主流理论的替代研究找到一条新路；另一方面，也可据此突破传统政策分析实证方法的单一维度，达到事实与价值的有机统一。走出主流的以经济人假设为基础、以政治系统分析为路径的研究传统，运用马克思关于人的关系假设支撑政策因素研究，可以发现主体、认识、利益、权力、规则、环境等六大政策因素，由此也可望将政策科学的研究带入到一种动态化的、整体化的、现实化的新天地。 　　关键词：政策科学；政策因素；价值；方法；体系 　　中图分类号：D035 文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０11）04－０085－０4 　　 　　政策科学研究以政策过程为主要领域，并形成了理性的政策过程理论范式。其实，要研究政策过程，就必须先研究政策因素，因为所谓政策过程不过是政策主体与政策环境之间基于一定的政策工具互动以解决政策问题的过程。这里，政策主体、政策环境、政策工具、政策问题等都可以看作政策因素。所以，简单地讲，政策过程就是政策因素相互作用的展开与结果。由于当前政策过程研究主流的理性框架受到多方面质疑，政策科学的研究面临范式革命的态势，以及在政策因素研究上的不自觉的学术生态，政策因素的研究在某种意义上成了一个新的领域，一个对政策科学的当前发展具有迫切、重大意义的学术领域。因此，本文拟抛砖引玉，对政策因素研究的价值、方法进行初步探讨，并提出一个制约政策过程的因素体系。 　　 　　一、政策因素研究的价值 　　 　　公共政策可以说是政策因素互动的产物。因此，在政策科学研究的两个方向上，政策因素的研究都具有重要的价值： 　　1． 在政策研究方面，政策因素研究是解决当前政策范式危机的一条新途径 　　政策研究作为政策科学的理论建构方向，经过30年左右的学术积淀，形成了以经济人假设为基础、以解决政策问题为导向的理性的政策过程理论这一主流的学科框架。但从20世纪80年代起，这一范式受到了学术界广泛的质疑，并且学术界随之发展了一系列的理论框架，希望能够取代旧的理论范式。不过，就目前来讲，尚没有一种新的理论建构获得学术主流的地位，理性的政策过程模式仍然主导着政策研究。这种情况说明：政策研究尽管出现了范式危机的态势，但范式革命仍然任重道远。 　　要突破政策研究的这种僵局，一个新路径就是展开政策因素的研究，并由此达到对主流理论框架的突破。其理由在于： 　　第一，政策过程在实践上本身就是由政策因素的相互作用推动并发展的。因此，建构与完善政策过程理论，需要研究政策过程内在的政策因素互动机制。 　　第二，从政策过程研究的源头来看，理性政策过程的发端与成形本身就是对政策因素认知的一种理论成果。因此，追根溯源，在今天要完善与突破旧的政策过程理论，也需要对政策因素进行研究。众所周知，现代政策科学以美国学者拉斯韦尔为主要奠基人，政策过程研究也以他的研究为先河。人们未能注意或重视的一点是，拉斯韦尔的政策过程研究是以他对政策因素的认知为前提的。他提出了第一个也是著名的政策过程，即制订、执行、适应、终结、评价、情报和推动等七环节。提出这个过程的前提假设是，他认为政策过程或决策过程是内外两个因素或关系互动的结果：对外因素或关系是“在较大的社会环境中涉及其他决策功能与结构时所扮演的角色”，内部关系“涉及政策在一个具体的结构或功能中的形成和执行过程”。 　　“这种互动是在情报‘结果’与其他结果（包括国家、国际以及亚国家团体的决策过程）之间进行的。”① 这里，拉拉斯韦尔认识到的政策因素实际上可以归纳为两类：政策主体与认知。前者如他讲的国家等，后者即他说的情报。对他开拓的政策过程，也可以用一句话来表达，就是政策主体凭借认知来互动以解决政策问题。拉斯韦尔的思想，经过他的学生布鲁尔的继承形成政策周期的思想，然后由琼斯等人发扬光大成为主流教科书的经典理论框架，即解决实际问题的逻辑结构。② 　　第三，就政策因素研究的现状来讲，尽管政策科学的研究充斥着政策过程的文献，但对引发政策过程的因素的研究却极少，在书市上很难找到政策因素研究的专著。基本上，政策因素的研究成了一个非学术自觉的领域，成为一个相对的学术盲区。因而，可以将其作为政策过程发掘的一个新