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政府合同外包中困境与对策 　　摘 要：合同外包作为公私合作的一种方式，是行政主体的一种富有弹性的管理方式，是双方当事人协商自由与行政权优先性的有机结合。不仅有助于扩大行政参与，实现行政民主化。转变传统行政理念，树立服务行政观念。提高了行政效率降低了行政成本。但是，在一定程度上也损害了公共利益和公共价值，本文以城管外包为例，试图探索出“城管合同外包”的困境与应对之策。 　　关键词：公共服务外包；城管外包；法律救济 　　一、引言 　　20世纪的最后25年，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，西方各国相继掀起了政府改革的浪潮，在转轨国家、新兴工业国家和大部分发展中国家也出现了同样的改革趋势。尽管各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，这就是在一些具体目标、项目的管理方式上采用企业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量。在目前的研究中，一般将其称为“管理主义”或“新公共管理”。而部分公共服务的市场化是新公共管理的一个重要方面。“合同外包”作为在新公共管理运动中发展起来的一个非常重要的制度，是指政府将一部分公共服务通过合同的方式让政府以外的主体来承担，政府在公共服务提供过程中只是负责监督合同的履行，并支付报酬。它作为一种更民主、更温和、更富有弹性的管理手段，由于较大限度地融入了市场的成分，提高了社会主体对行政管理事务的参与程度，体现了现代行政管理的民主和法治精神，因此，在国外行政管理各个领域被广泛运用。 　　二、公共服务外包的现状 　　政府职能一般分为秩序行政和服务行政。秩序行政是指政府对社会、 市场和人的规范、 调节和监管， 表现为高权力、 高强制性的行为。①服务行政以能够满足公民的衣食住行、 生存、 生产、 生活、 发展和娱乐的直接需求为目的， 表现为给付公共服务的行为。公共服务一般是指后者。政府公共服务外包作为一种新型的市场化模式的探索，已经广泛应用于公共服务领域。政府部门通过合同外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府只需承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。其中，合同外包就是由公共部门和政府作为顾客和委托人，同代理人即那些能够真正提供公共服务的组织（公营或私营的）签订合同。它把民事行为中的合同引入公共管理的领域中来，它的做出以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。在合同外包中，政府的责任是确定需要什么，然后依照所签订的合同监督合同的履行，并且，在对方履行合同义务后支付报酬。合同外包可作为既提高政府服务水平，又缩小政府规模的一个重要途径，也是降低成本、节约开支的有效手段。 　　尽管，政府合同外包在一定程度上起到了降低了行政成本，节约开支，提高行政效率，有助于转变传统行政理念，树立服务行政的观念。但是，我国政府合同外包中仍然存在制度、法律、监管以及绩效评估等问题。 　　（一）缺乏法律制度的理清和规范 　　我国地方政府对于哪些可以外包的公共服务，目前来看并没有明确的法律依据和法律标准。一些政府则通过制定《购买社会组织服务项目指南》（以下简称为 《指南》）等红头文件予以确定。但是这些《指南》不是法律文件， 很少经过专家、 学者和公众参与的公开论证过程， 公共服务的界定标准粗糙不明。在现行法律和行政法规框架内，我国公共服务外包只能依据2003年出台的《政府采购法》，但在采购范围中，对于“服务采购”的理解仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并没有被列入采购范围。②也正是因为我国政府在合同外包中缺乏相应的法律的引导和规制，在购买服务之前，缺乏对当地公众和社会需求的分析与预测、合同的规划、合同资金来源的评估等机制，没能建立起社会组织承接项目的资质评估机制。购买服务的预算也没有真正独立和向社会公开。购买服务时没有建立规范、透明的招投标机制。往往将合同给予有官方背景的社会组织。合同文本也大多简单，不够规范和完善。最终，在项目实施过程中，因为没有建立起监督和跟踪机制，以至于普遍存在权力寻租行为和采购过程出现的形式主义、地方保护主义。正是因为一些地方政府深化外包改革缺乏准确、有效的政策法律依据，才导致公共服务外包在具体实践中被异化。 　　（二）缺乏科学合理有效地监督机制 　　公共服务领域具有较强的专业性， 由于政府和社会组织之间存在信息不对称， 往往对外包合同的监管缺乏清晰的管理思路， 无法进行全面有效的监管， 甚至可能由于缺乏足够的监管动力而出现监管缺失。同时政府作为管理主体，管理意识和推诿卸责的意识也会导致监督的真空。然而，公共服务外包从过程监督到最终的绩效评估与责任落实，每个环节都应当要有相应的约束机制，这是