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论档案行政管理对象 　　摘要：档案行政管理的对象存在错位，管理对象应是档案事务而非档案。对其原因和影响进行了分析。 　　关键词：档案行政管理；管理对象；档案事务 　　 　　1档案行政管理现状管的是什么 　　在相当长的时间里，档案行政管理机关的主要职能部门是业务指导部门，并且，几乎承担了全部的档案行政管理职能。随着《档案法》的颁布和依法行政的实施，档案行政管理职能由计划经济时代指令性的业务指导为主的管理模式，渐渐向社会主义市场经济时代的依法行政为主的管理模式转变。行使档案行政管理职能的部门，大部分也由业务指导一个部门分为业务指导和法规两个部门。但是，由于受传统思维和习惯的影响，档案行政管理职能基本没有多大转变。仍然强调业务指导是基础，档案执法是手段，档案行政执法是档案业务指导的保障，在这种管理思想下，档案行政执法的职能只是保障业务指导职能实施的辅助手段，档案业务指导依然是档案行政管理机关最重要、最核心的职能。那么，“业务指导”管什么呢？管的是具体档案，指导的是档案的具体整理，甚至在市、县基层，做的是具体档案的整理，“包办”了被管理单位的档案整理工作。 　　据对“知网”期刊数据库同一字段中包含“业务指导”、“包办”这两个词的检索，1981年至2011年有138篇，《档案法》颁布实施以后，1988年至2011年2月有125篇。摘录了几篇，内容如下： 　　“包办代替就是某个单位或某种专业档案在建档或正常的业务工作中，从档案的分类、整理、编目到建立制度等主要的业务工作均由档案局的业务指导干部去完成。”（江苏省高淳县档案局，陈建华，《指导切忌包办》，《档案工作》，1991年第4期） 　　“业务指导干部整天走东家、串西家，处处有求必应，久而久之，使业务指导工作逐渐变为包办代替。”(四川省德阳市档案局，秦伟，《业务指导的重点应是抓培训和检查》，档案工作，1992年第4期) 　　“一些档案局（馆）每遇业务指导，与其说是在‘指导’，不如说是在‘打工’”，“这样的‘指导’，粗到把对方的档案整理得如数如切，细到把对方的库房或办公室打抹得干干净净”。（湖南永兴县文史档案馆，曹国勇，《业务指导的误区》，《中国档案》，1994年第7期） 　　“业务指导人员几乎包揽所辖单位的具体档案业务，档案材料的分类、组卷、编目、拟写案卷标题等业务环节都由指导人员手把手、面对面地指导和操作。”（吉林延边朝鲜自治州档案局，李东镐，《改进方法，增强指导力度》，《中国档案》，1994年第7期） 　　“从档案资料的收集、立卷、归档等，样样都成为业务指导人员的工作。”（甘肃省临夏县档案馆，吕刚，《县级档案业务指导工作存在的问题及对策》，《档案学研究》，1995年第1期） 　　“在工作方法上，表现为越俎代庖，以上门服务代替指导，事无巨细地包办基层档案员所应承担的档案整理义务。”（河南许昌县档案局，刘子芳、周小丽、于传琴，《县级业务指导工作存在的问题》，《档案管理》，2005年第1期） 　　基层档案人员“兼职较多，给指导工作带来一定的难度，于是，我们的业务指导人员干脆自己动手亲自整理档案，全过程包办代替”。（北京市顺义区档案局，李秀芹，《档案业务指导工作的方法和技巧》，《北京档案》2006年第8期） 　　从以上的材料中，可得出这样的看法：一是“包办”现象主要发生在市、县两级；二是从时间上看，从1991年一直持续到现在；三是从地域上看，有四川、江苏、湖南、吉林、甘肃、河南、北京等7个省、直辖市，可以说是全国的普遍现象；四是从地理位置、经济社会条件上看，既有发达地区，也有欠发达地区。应该说，地理位置、经济社会条件不是原因；五是可以看出“业务指导”管的是具体的档案实体。 　　“业务指导，顾名思义，就是业务指导人员对档案员档案整理时进行的业务指导工作，做好这项工作，一要对档案员进行业务培训，让其懂得档案收集整理的要点；二要进行业务操作，让档案员首先自行整理，业务指导人员再进行点评指导，以加深档案员的感性理性认识；三要加强业务联系，着重于平时档案的收集和整理，及时指导。”[1]持这种观点的人不在少数。就是说，不论是理论上还是实践上，档案行政管理主要管理的是具体的档案，不管是“业务指导”还是无奈的“包办”，管的是档案实体。 　　 　　2档案行政管理该管什么 　　按照依法行政的要求，档案行政管理机关必须依法行使档案行政管理职能。档案行政管理管什么，也应按照法律法规的规定来确定管什么。《档案法》第六条规定：“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”《档案法实施办法》第八条又具体规定：“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定，