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论预算改革对完善公共治理意义 　　摘要：公共治理水平很大程度上依赖于预算能力，良好公共治理的四大支柱都与预算管理的完善密不可分。可以说预算对于现代政府的公共治理水平的影响是根本性的。近十年来，我国预算管理虽然进行了一系列改革尝试，但政府的预算能力仍然存在着较大的问题，极大地制约了公共治理的完善。因此，针对问题，改革预算对于提供公共治理水平具有十分重大的意义。我国预算能力存在哪些问题，怎样解决这些问题也是值得我们探讨的话题。 　　关键词：预算改革；公共治理；预算能力 　　 　　一、公共治理水平依赖于预算能力 　　 　　(一)公共治理与预算 　　1.良好公共治理的四大支柱。20世纪80年代初，治理被引入私人组织，出现公司治理。而治理被引入公共领域则是20世纪80年代末期后的事了。世界银行在其报告中首次运用“治理的危机”一词来概括当时非洲的危机情形。此后人们开始重视公共领域的治理。一些国际学术组织致力推广、传播治理理论和治理精神。最近十几年来，公共治理问题越来越受到关注。 　　公共治理是指公共领域的治理，它是在一系列受托责任和控制的体制下运用公共权力来供给公众希望政府供给的产品和服务。可以说，公共治理是一系列履行受托责任而采取的活动。 　　良好公共治理的四大支柱：受托责任、透明度、可预见性、参与。四大支柱相辅相成，缺一不可。(1)受托责任。受托责任(accountability)是由委托代理关系的建立而发生的。各级政府和政府公职人员作为受托人，所承担的公共受托责任具体包括三个方面，一是负责以最大善意遵照法律的规定。执行国家的任务，杜绝一切以权谋私的行为；二是负责以最经济、最有效的办法管理和运用公共资源；三是负责使公共资源的配置和运用最大限度地达到预定目的。上述责任逐层递进，缺一不可。(2)透明度。透明度(transparency)要求政府过程公开，并系统地报告治理目标的实现情况。(3)可预见性。可预见性(predictabillty)来源于法律和规章的清晰性、预先可知以及统一和有效地实施。公共治理的可预见性要求政府有能力预测未来。并根据未来的成本和预期变化制定合理的政策并有效实施。(4)参与。参与(participation)是指公共治理要有公共官员、雇员和其他与公共事务具有利害关系者的适当“参与”。公共治理理论下参与公共事务管理的主体已经不只是政府组织和公共官员。还包括各种非营利组织、私人组织和个人在内的多元主体的合作治理。在多元主体为特征的公共治理范式中，不同治理主体既发挥着各自的作用，又彼此之间相互合作，构成各方有序参与的合作式网络。 　　2.公共治理四太支柱与预算。(1)预算与受托责任。从预算管理角度讲，受托责任无论对于公共资源的“使用”，还是对于使用公共资源所产生的“结果”(results)，都是必不可少的。一般地讲，有效的受托责任有两个核心的成分：责任性(answerability)及结果(consequences)。责任性要求核心的预算官员和各部门人员定期地对两个相互关联的问题做出反应：“钱去了哪里”?“取得了什么成效”?结果要求公共资源的使用有可预见的和有意义的结果――例如投入教育的公共资源是否在某种程度上增加了知识(如降低文盲率)和收入水平。基于良好的公共治理及其在预算管理中的应用，人们必须持有这样的观点：没有结果的受托责任仅仅是空洞的和形式上的。(2)预算与透明度。预算是立法机构、社会公众监督政府公共管理的一个窗口，政府做了什么、将要做什么，看看其预算就知道了。财政透明度要求公众能以较低的成本获得相关信息，包括与预算管理相关的所有财政信息。国际货币基金组织《财政透明度手册》的核心要求是政府应当定期向公众提供全面并且真实的财政信息。这些财政信息至少应包括预算信息、资产和负债信息以及各级政府的合并财务状况。这里要求的预算信息涵盖了所有的预算和预算外活动，包括年度预算和预算的执行情况、相关年度预算的比较信息、未来年度的预测情况以及预算外资金的明细情况等。(3)预算与可预见性。在政府和各公共部门准备预算时。可预见性显得尤其重要。在缺乏可预见性的情况下，由于未来可得的公共资源流量具有高度的不确定性，支出部门和机构几乎不可能编制和呈递高质量的预算。财务资源缺乏“可预见性”将破坏资源分配的战略优先性，使公共官员难以对服务供应作出规划。(4)预算与参与。预算是公众参与政府公共管理的―个重要渠道。健全的预算管理需要有公共官员、雇员和其他与政府预算具有利害关系者的适当参与。监管支出机构的营运效率和服务质量，从公共物品(puhic goods)消费者那里反馈信息，都需要有参与。 　　 　　(二)预算能力与治理水平 　　在公共治理理念的支配下，发达国家设计了一系列的预算管理目标，其中主要目标有：在宏观层次上确