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集体建设用地入市和小产权房问题探析 　　摘 要：集体建设用地入市在实施过程中面临着一系列的问题，特别是对修筑于集体土地上的小产权房带来一系列影响。那么小产权房该何去何从，本文认为要解决这些问题必须加快农村土地产权制度改革，区分小产权房的非法矛盾产生根源，有的放矢解决问题。 　　关键词：集体建设用地入市；小产权房；土地产权制度 　　一、引言 　　随着我国城镇化进程的加快，城镇现有的土地出现短缺，难以支持其发展，与此同时，农村现有的集体建设用地粗放型利用造成了巨大的不经济现象，加之住房的商品化改革，促使房地产市场迅猛发展，加剧了城镇土地的紧缺，使城市的地价不断攀升，房价也随之水涨船高。这样一种矛盾现象的出现，为小产权房的出现创造了条件。根据全国工商联房地产商会的调研报告显示，1995 年至2010 年，我国小产权房竣工面积总量为7.6 亿平方米，占城镇住宅竣工面积的8%。① 　　十八大以来，中央加快了推动农村集体建设用地入市的进程，在2015 年底，国家批准了33个县市成为集体建设用和农村宅基地入市的试点县，旨在保障农村农民在现代化进程中的财产权利，实现与城市用地同价同权的目标，缩小农村与城市的差距，实现社会公平与和谐。而附着在农村集体建设用地上的不动产――小产权房该何去何从，这中间存在着很多亟待解决的问题，比如小产权房是否也可以出售、出租，与城市住房一样同等入市，如何处理小产权房的所有者、政府以及集体的关系，以及依据何种相关的法律法规来实施，政府并没有相关的政策出台，因此，弄清楚这两者之间的关系，找出存在的问题及如何解决就显得尤为必要。 　　二、相关概念的界定 　　（一）集体建设用地 　　王春艳（2008）认为农村集体建设用地是指农村集体所有的用于建造建筑物、构筑物的土地。《土地管理法》中规定，农民集体建设用地包括原有的农民集体土地中的建设用地和经依法办理了农用地转用手续的集体农用地。 　　具体来说，集体建设用地包括：一是现状为集体建设用地的，这部分主要是新《土地管理法》出台前就存在的老场所，村组和乡镇企业用地、废弃砖瓦窑；二是现状不属于集体建设用地，但已依法批准转用尚未征收的集体建设用地，即符合相关规划，完成了耕地占补平衡，有年度计划指标的；三是土地综合整治后节余留作发展产业的集体建设用地，在实际操作中，这一类占70%～80%。”② 　　（二）小产权房 　　REICO 工作室（2012）认为，小产权房是指在农村集体所有土地上建设的，向集体经济组织以外居民销售的住宅。它包括以下几种情况：一是新增宅基地，也就是村民以自住为名，通过向集体申请新的宅基地来建设的新房屋用来出租或者是转让的；二是征地留用地，即在征地时留给村集体的用来发展农村集体经济组织产业的土地，被用来开发房地产出售出租的；三是城中村，是由于拆迁成本高而不愿意拆迁的，四是，乡镇企业破产遗留的闲置厂房和建设用地出售给集体之外的居民的。 　　我们认为狭义的小产权房，是指在农村集体所有土地上建设的，向集体经济组织以外居民销售和租赁的建筑物。广义的小产权房是指不符合国家规划的、违法修建的、未办理房屋产权证明（五证不齐全）不受法律保护的、修建在农村集体建设用地之上的用于租售的一切建筑物。这些房屋的产权人出现变更时，其财产权利得不到法律的保护，由此会产生一系列的社会问题。 　　三、集体建设用地入市的理论基础 　　（一）产权理论 　　产权具有排他性、可分割性和可转让性，其包含的占有权、使用权、收益权、处分权都可分割出来发挥作用。因此，我们可以将土地使用权和土地所有权分离，这也是我国现行的农村集体土地制度实施的基础，即农村土地归集体所有，农民享有土地的使用权，但是，目前我国集体土地产权的立法模糊，导致集体土地权利交易存在着各种风险和不确定性，就集体建设用地而言，农民虽享有使用权，但使用权却很难转化为财产权利，因此，集体建设用地入市的前提是需要对其进行清晰明确的产权界定，特别是使用权转化的明确界定来保障农民权利的自主性和收益的划分确定性合理性。 　　现代产权理论认为市场经济的运行是需要成本的（外部性问题等引起的），市场机制行是有缺陷的，而外部性是由于私人成本和社会成本之间不等造成，因此，产权的界定就有着重要的意义，明确的产权界定能够有效的减少交易的成本和风险，而产权界定的模糊会增加交易成本，打击投资的积极性。因此，立法则应基于财产规则保护农民集体的市场自由交易权，从经济学角度而言，经济问题是要决定二者之间选择哪一个，科斯在其《社会成本问题》一文中明确指出：在研究通过市场调整合法权利时，一旦考虑到进行市场交易的成本，只有这种调整后的产值增长多于它所带来的成本时，权利的调整才能进行。③在解决工业化和城市化问题中，一直沿用的城乡二元土地制度已经越来越成为农民增