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高山农民下山脱贫和政府扶贫职能探析 　　内容提要　改革开放以来，中国反贫困事业所取得成绩受到了世界瞩目。但反贫困的任务依然十分％重。近十年来浙江省武义县创造的“下山脱贫”的经验，对解决生活在生存环境恶劣地区的贫困人口的脱贫致富问题，提供了一个新的思路。本文在总结武义县脱贫经验的基础上，深入探讨了政府的扶贫职能问题，并提炼出了政府扶贫职能的一般性特点，以期为当前各级政府开展反贫困工作，提供可惜鉴的对策和思路。 　　关键词　反贫困　异地搬迁　下山脱贫 政府扶贫职能 　　作者张雅丽，女，1956年生，浙江大学政府管理系副教授、博士；林龙，男，1981年生，浙江大学硕士研究生。(杭州　310028) 　　 　　一、前言 　　 　　今年5月份在上海召开的世界全球扶贫大会上，中国反贫困事业所取得的成绩受到了世界瞩目。改革开放以来，中国的贫困人口由1978年的2．5亿，下降到目前的2900万。贫困人口占农村总人口的比例由30．7％下降到3％左右，中国政府确定的到二十世纪末解决农村贫困入口温饱问题的战略目标基本实现。 　　然而，在喜庆成绩之后，摆在我们面前的是新一轮更为艰难的扶贫工作。贫困比例的3％貌似很低，而绝对数值的2900万，相当于一个中等发达国家的人口总数。中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡防认为，“目前农村2900万绝对贫困人口实际上已经处于能力不足的状态。”据有关资料显示，这些贫困农户中有近76％生活在山区，其中大多数分布在自然条件极为恶劣的生态环境脆弱地区，如深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库库区。这些地区，基础设施极为缺乏，社会服务极为落后，地处偏远，交通闭塞，远离社会经济活动中心，基本不具备人类生活和生产条件。(刘福合2004)在这种情况下，光靠政府有限的扶贫资金和常规的“输血式”扶贫，收效甚微，因此，必须另辟蹊径。在这方面，浙江省武义县搞的大规模下山脱贫的成功实践，为其他地区的扶贫工作提供了一条新的路径。 　　 　　二、武义县“下山脱贫”的经验 　　 　　“异地搬迁”脱贫模式是指生存条件极其恶劣地区的贫困农户通过移民搬迁、异地开发的方式而开辟的移民扶贫新途径。我国关于“异地搬迁”扶贫做法主要有：一是插户移民，即由贫困户自行投亲靠友，分散安置，政府给予一定补助。二是政府建移民开发基地安置移民。三是吊庄移民，即采取搬迁初期两头有家的形式，待移民点得到开发，生产生活基本稳定后再完全搬迁。武义县“下山扶贫”作为一种“异地搬迁”脱贫模式，指贫困农民所处的高山峻岭、崎岖山路的恶劣环境和长期受祖辈影响的自然经济模式，已经不再适宜人的生存与发展，因而将农户迁移出原来的山区，通过开发和利用其他地区资源，发展生产，实现脱贫致富的扶贫方式。武义县选择这条脱贫途径，既符合自身的实际情况，同时也适应了国家”扶贫攻坚战略”的脱贫局势。 　　武义县是浙江省的八个贫困县之一，从地理位置上看，位于浙扛省中部，金衙盆地东南，交通条件差；从自然环境看，武义县境内多高山，“八山半水分半田”，境内海拔800米以上的高山即有101座。贫困人口集中的南部山区，有8万人居住在高山、深山和石山区，其中有4万人生存环境特别恶劣，发展环境特别艰难，突出表现为“七难”问题。①可以说，正是这些恶劣的环境，严重制约了人们的生活和生产，阻碍了武义经济的发展，“脱贫致富”只是当地山民遥不可及的梦想。② 　　从1994年起，武义县根据中央《国家八七扶贫攻坚计划}的战略目标，开始摸索“下山脱贫”的崭新道路。相继出台了《武义县高山、深山农民居住迁移试行办法》、《武义县高山深山农民下山脱贫办法》、《武义县下山脱贫若干问题的处理意见》及《补充处珲意见》等政策文件，经过10年的不懈努力，已投入下山脱贫扶持资金1亿多元，建设下山脱贫点(村)86个。至2003年底，已有316个自然村、1．3万户、4万人实现了下山脱贫，占全县总人门的1／8，占全县深山高山区群众的1／2，实施搬迁的自然村占全县自然村总数的1／5。全县实现国内生产总值42．3亿元；人均GDP达到1550美元；财政总收入4．55亿元，农民人均纯收入3518元。 　　“贫困县走上了小康路”，武义下山脱贫的成功经验，引起了国内外的广泛关注，各级领导、专家纷纷给予充分肯定。武义下山脱贫的成功范例，被纳入《可持续发展之路――中国10年》画册，作为2002年世界可持续发展首脑会议――“地球峰会”的交流材料。去年4月，肯尼亚省长代表团访问考察了武义的下山脱贫工作，对武义的经验大加赞赏。今年5月，全球扶贫大会在上海召开，武义“下山脱贫”作为典型在大会上作书面介绍。 　　实践一再证明，扶贫必须依靠政府的积极扶持、移民的广泛参与和社会组织的热心支持，如果离开了三者中的任何一方，脱贫的难度