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关于推进城市基础设施建设投融资体制改革的几点思考 　　【摘要】城市基础设施是城市生存和发展所必须具备的经济性基础设施和社会性基础设施的总称。与城市基础设施建设密切相关的另一个概念是城市政府公用基础设施，它包括城市供水、供气、供热等一系列城市公用事业。当前，大力推进城市基础设施建设是地方政府的一项重要职责，很多城市政府为此设立了城投公司，负责城市基础设施项目的融资、建设、组织和资产运营。与此同时，由于城建资金需求重大，但政府财力非常有限，以及受“适度负债，超前建设”城建思路的影响，绝大部分城投公司的资产负债率都在70?以上。本文基于当前城建投融资环境，提出关于推进城市基础设施建设投融资体制改革的几点思考。 　　【关键词】城市基础设施；投融资体制；体制改革 　　一、当前城市基础设施投资中存在的突出问题 　　（一）投资主体单一 　　我国长期以来，由于受传统观念和旧的投融资体制的束缚，我国城市基础设施建设投融资的主体一直是由政府、政府的主管部门和国有企业担任。单一的投融资主体使得城市基础设施建设融资困难，资金短缺，进而使得城市基础设施的供给严重不足，远远落后于城市经济发展、城市化进程以及人民生活水平提高所带来的对基础设施的需求。单一的投融资主体不仅不能够为城市基础设施建设筹集充足的资金，还使得政府背上沉重的包袱，并影响到政府对社会保障、教育、科技等其他方面的投资。以武汉市为例，截至2013年三季度，武汉城投负债1307.55亿，其中债务余额为253亿，负债率为77.43%，负债水平偏高，债务负担偏重。而这一系列问题的根源就在于长期单一的投资主体，这一问题不仅造成了政府负债率的一步步飙升，而且同样不利于进一步开放城建市场，引入民营资本进入这一个长期半封闭的市场。 　　（二）投融资渠道狭窄且缺乏畅通性 　　从投资主体和投资渠道来看，目前我国城市基础设施建设投融资的总体特征为：一是政府投资起主导作用。目前的预算内资金仍保持在35%左右，比例偏高；而非预算内资金，如政策性贷款、商业贷款、利用外资、自筹资金等，大多是以政府信誉为担保的举债，并非真正意义上的其它资本的投入。也就是说，城市建设资金的主要来源仍为财政资金和以财政资金为导向的银行贷款；二是民间资本和国外资本直接投入城市基础设施建设的比例较低。这就充分的体现了目前城建的投融资渠道过于狭窄。 　　另外，由于融资资金主要来自于财政资金和政府担保债券，而政府资金拨付流程多，手续复杂，因此支付时间要长，这就影响了投资的效益。这一问题的影响在政府保障性住房上有所体现，由于政府的投资渠道缺乏畅通性，导致政府拖欠建筑商工资，建筑商停工，对政府投资效益产生了一定影响，并不利于城建投资项目的正常运行。 　　（三）投资过程中存在短期行为 　　在城市基础设施建设中，部分政府由于缺乏前期的规划行为，造成投资项目中不乏短期行为。而这些短期行为的后果就是造成投资项目运行的长久性得不到保障，到最后项目也就自然收不回成本，成为实际意义上的“烂尾工程”。以安徽省安庆市为例，安庆市皖江大道于2009年建成通车，为迎接省运会等一系列的活动，又于2011年重新改造，将地面改造成沥青路，改造投资达到7600万。这7600万的代价正是来自于政府投资过程中缺乏对城市建设的长期规划与深远考虑。这样的问题在中国的不少城市设施建设中都存在，且伴随着领导班子的换届，为增加政绩而愈演愈烈，长期下来，并不利于一个城市基础设施建设事业的健康发展。 　　二、如何科学界定政府的投资管理职能 　　政府在城市基础设施建设的过程中扮演的应该是一个领路人的角色，即城市基建发展之初主要由政府部分进行投资，在整个城建事业起步之际就应该适当开放市场，引入民间资本进入市场，在这一过程中政府应做到： 　　（一） 政府与市场共同发生作用 　　加快城市基础设施建设，必须依靠政府和市场“两只手”的共同力量，“两只手”都要硬，缺“一只手”，不论缺哪只手，或“一只手”不到位，都不能保持城市基础设施建设的持续发展。政府作为领路人并不能放弃在城建投融资路上行走的权利，同时也应该给予民营企业一定的空间，给他们一定的投资空间，用好“两只手”，发挥双赢效益。 　　（二） 政府和市场应该合理进行分工 　　在城建投融资项目发展成熟之际应当坚持市场起基础性作用，政府进行宏观调控的观点。对于一些可以向市场开放的项目，应逐步解禁，吸引非政府资本投入到城市基建事业中去。面对开放的城建市场，政府不能既当运动员，又当运动员，应当在这些市场上发挥一个监管的作用，然后让民营资本自由运转。 　　（三） 政府与市场之间应当存在着相互作用的关系 　　政府在整个城建市场中既应该规范市场行为，制定一系列的法律法规来更好的引导市场朝良性发展的道路上发展，同时也应该根据市场变化及时调