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关于对基本法律修改权限问题 　　我国现行的立法体制，存在某些不顺通、不合理的地方。其中，宪法第六十七条第（三）项授权全国人民代表大会常务委员会可以对基本法律进行“部分补充和修改”，就是一个值得研究的问题。这一授权不符合民主法治的基本理念和现代的宪政体制，而且已经产生了若干显见的弊端。试述如下： 　　 　　一、问题的提出 　　 　　《中华人民共和国宪法》第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。” 　　这条规定表明：我国的国家立法权，由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会共同行使。如果进一步细化，又可以理解为国家立法权实际上分为两个层次――由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会分别行使。 　　按照宪法第六十二条第（一）项和第（三）项的规定，“修改宪法”、“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，属于全国人民代表大会的职权。宪法第六十七条第（二）项又规定：全国人民代表大会常务委员会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。这两条规定，对全国人民代表大会（以下简称“全国人大”）和全国人民代表大会常务委员会（以下简称“常委会”）立法权限的划分原本是很清楚的，即：凡属于宪法、“刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，应该由“全国人大”制定和修改；而“常委会”只能“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。 　　从宪法的以上三条规定也可以看出，我国的法律实际上分为三个档次： 　　第一个档次是宪法。宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，因此对宪法的修改，不能轻易启动。按照宪法第六十四条的规定，宪法的修改必须“由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。” 　　第二档次是基本法律。凡涉及国计民生中特殊重大事项的法律，称为“基本法律”，由于它关系民众的切身利害和根本利益，对基本法律的制定与修改，也应遵循严格的程序，须由“全国人大”制定和修改。 　　第三个档次是“除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。此处所称“其他法律”，是与“基本法律”相对而言，通常称为“普通法律”。由于此类法律数量很多，不可能都由“全国人大”制定，宪法第六十七条第（二）项规定由“常委会”制定和修改。 　　按照宪法的上述规定，应当说对三个档次法律的立法权限划分是明确的，也是科学的。 　　问题是，宪法第六十七条第（三）项又规定：在“全国人大”闭会期间，“常委会”有权“对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”这一授权与宪法第六十二条第（三）项及第六十七条第（二）项的规定发生了直接的冲突。虽然在条文表述中加了两个限制词，即只能是“部分补充和修改”，并且“不得同该法律的基本原则相抵触”，但这两个限制似有若无，形同虚设（详见后面的分析）。 　　从法学原理和宪政理论上来说，这一授权显然不合适。本文谨对这一授权提出质疑，并就有关问题展开论述。 　　 　　二、“常委会”与“全国人大”不能等同 　　 　　尽管宪法规定由“全国人大”和“常委会”共同行使国家立法权，但“常委会”毕竟不能等同于“全国人大”。可以这样理解：由近3000名代表组成的“全国人大”，是国家的“最高权力机关”；而由不到200名委员组成的“常委会”，只能称之为“次高权力机关”。由“常委会”对“全国人大”制定的基本法律进行补充和修改，那就在事实上使“常委会”变成了比“全国人大”权力更大的“更高权力机关”，显然不符合民主与法治的精神。 　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度。全国人大代表，是由全国各族人民选举产生的，他们代表了各阶层、各方面的人民群众，来参与对国家事务的管理。人民代表大会作为人民当家作主的最高形式，就是由民选的代表来出席会议，代表人民选举国家领导人、决定国家的重大事项以及参与修改宪法和制定、修改基本法律。尽管“常委会”的组成人员由“全国人大”从代表中选出，是“全国人大”的常设机关，但“常委会”毕竟不能等同于“全国人大”，“常委会”对“全国人大”负责并报告工作，因此不能把“常委会”看成比“全国人大”更具有权威性或者可以比“全国人大”拥有更大的权力。 　　按照现行宪法第六十七条第（三）项的规定，目前的实际做法是：国家的基本法律由“全国人大”通过并由国家主席公布后，“常委会”便可以随时对它进行补充和修改。尽管在宪法第六十七条第（三）项的规定中加了两个限制词，即只能进行“部分补充和修改”，并且“不得同该法律的基本原则相抵触”。表面看来，这两个限制词似乎很明确、很严格，其实却是似有若无。 　　其一，何谓“部分补充和修改”？这是一个十分