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走出村民自治制度运行困境 　　[摘 要]村民自治以来取得了显著成效，也出现了不容忽视的问题，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督发展的严重不平衡。正是 “四个民主”的失衡发展，致使村民自治制度的运行陷入了困境。对“四个民主”内涵、相互关系及发展失衡状态进行探讨，找出问题的症结所在，并为走出村民自治制度的运行困境寻找出可行的路径是当前尤为重要且迫切的问题。 　　[关键词]村民自治制度；“四个民主”；运行困境 　　[中图分类号]D089 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1009-2234(2007)06-0102-02 　　 　　改革开放的浪潮推动了农村经济的发展，也催生了村民自治这一新生的政治制度。这场“静悄悄的革命”带给了农民一种崭新的生活方式，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督权利如同久旱过后的甘霖一般滋润着农民的心窝。但是，当村民自治在我国农村大地生根发芽了近20年后，我们品尝到的却是略带酸涩的“青果”。村民自治制度变得不再深入民心，它的运行也陷入了困境。而导致这一现象的原因就在于“四个民主”的失衡发展。 　　 　　一、运行机制：四个民主的内涵与相互关系 　　 　　1.民主选举，是指由广大村民直接选举村民委员会干部的民主选举权利和民主选举制度。1988年《村组法》试行，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”。村民在普遍、平等、直接、差额、秘密投票等原则下开始将自己拥戴的村庄能人选入村委会，从而提高村委会的素质和权威以及各种组织、管理能力。 〔1〕 　　2.民主决策，就是村里凡是涉及村民利益的重要事项和村中的重大问题，都由全体村民讨论决定的民主决策权力和民主决策制度。按照《村组法》规定，在村民选举基础上产生的村民代表会议和村民直接参加的村民会议来讨论决定村内大事，村民有决定和知悉村内重大事务决策的权力。 　　3.民主管理，就是指村民通过一定的法规制度，共同管理村内的各项事务，维护村内的社会秩序的民主管理权力和民主管理制度。《村组法》第二条指出：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。这一规定，反映了农村内部事务的管理权并不是少数村干部的特权，而是属于全体村民共同、平等享有的权利。 　　4.民主监督，是指村民对村民委员会的工作及村干部的行为实施监督的民主监督权利和民主监督制度，使村级工作健康发展的重要保障。民主监督有两种主要形式：一是村委会定期向村民会议、村民代表会议报告工作，村委会干部定期述职，接受村民的评议；二是村务公开，把与村民利益相关的各类事项公之于众，接受监督。〔2〕 　　民主选举，规定了农村基层公共权力来源于全体村民，确保将真正代表和维护群众利益的能人选进村委会；民主决策和民主管理体现了村民对村庄公共权力的行使，使农村工作的各项决定符合群众的意愿和要求，使广大农民群众以当家作主的责任感履行自己的职责和义务；而民主监督反映了村民对村庄公共权力的制约与监督，有助于实现工作的公开透明，铲除独断专行、贪污腐败的土壤。四个环节相互渗透，相互衔接，相互促进，形成村民自治完整有机的整体。通过这一系列民主活动，村民得以参与村内资源的分配，保护自身利益。 　　 　　二、运行困境：“四个民主”发展失衡 　　 　　以实现基层民主为目标取向的村民自治制度，在其实际运作过程中并没有按照其“应然”的方向前进。这主要是由“四个民主”的非和谐、非均衡发展所引起的。主要表现在两方面： 　　1.民主选举成就显著 　　从1988年《村组法》试行以来，虽然我们提倡“四个民主”齐头并进、均衡发展，但在实践过程中，涉及人数最多、影响范围最广、社会效果最好、制度化程度最高的政治活动还是民主选举。 　　国家机关和地方政府对民主选举的重视首先体现在建章立制上：截至2002年1月，全国已有25个省(区、市)按照《村组法》要求制定了《村委会选举办法》，另有6个省(区、市)在《实施办法》中专列了村委会选举章节。〔3〕而且，各地方还在总结选举实践经验的基础上，对《选举办法》进行修订，因地制宜的创造出了“海选”、“公推直选”、“联合组阁”、候选人公开发表竞选演说等选举方式。 　　广大农民群众对民主选举的关注和高参选率也是证明民主选举取得成效的重要标志。据全国人大常委会有关方面提供的最新情况表明，全国有6亿多村民直接参加村委会换届选举，占村民总数的80%以上。各地平均参选率也达到了80%。〔4〕对“农民是否关心村干部选举”的调查结果显示，持“非常关心、关心和比较关心”态度的农民占到82%，而表示“无所谓”的或“根本不关心”的各占到9%。这说明民主选举村干部与农民利益的切实关联性，体现了以民主选举为中心的村民自治所取得的成果。 　　2.民主决策、民主管理和民主监督流于形式