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财政分权改革对地方政府经济行为影响分析 　　内容摘要：财政分权改革是我国政治经济体制改革的重要举措。我国自改革开放以来进行了多次财政分权改革，特别是1994年的分税制改革对地方政府的经济行为产生了极其深刻的影响。因此，要调整地方政府的治理结构，就必须通过立法进一步明确中央与地方的关系，划清中央与地方以及地方各级政府间的事权与财权边界，做到财权与事权、权利与义务的对等。 　　关键词：财政分权改革 地方政府 经济行为 　　 　　在传统的计划经济体制条件下，我国各级政府一直扮演着“全能政府”的角色，中央政府集中了全国的政治、经济等全部权力，地方政府缺乏利益基础和独立的权力，对于制度创新和经济增长也没有积极性和主动性，造成社会经济发展效率低下，综合国力和人民生活水平没有得到应有的提高，与西方发达国家的差距不但没有缩小反而有所扩大。 　　财政分权改革使地方政府事权与财权分割更加突出 　　1994年中央宣布实行分税制，其主要内容是将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税。将大税种、收入高的税种、征税成本低的税种划归中央，而将零散的、收入细小的、难以征收的、不稳定的、征税成本高的税种全部划归地方，如地方的房产税、土地使用税、车船使用税、城市维护建设税、印花税（证券交易印花税除外）、筵席税、屠宰税、牲畜交易税等13个小税种基本上都划给了地方，而且中央政府保留随具体税种税收收入的变化而进行调整的权力。 　　1994年分税制改革的根本出发点就是以增强中央宏观调控能力为由提高中央政府的财政集中度。采取了一种“倒轧帐”的方式，来确定地方与中央的财力规模的分配比例。根据信息经济学原理，在零和博弈的前提下，国家财政收入是一个既定的量，如果中央政府增加了自己支配的份额，就必然地减少了地方政府可支配的份额。例如在2002年，中央政府为加强其财政调控力度，又出台了所得税分享方案。中央政府与地方政府争利，地方政府“跑部”才能“钱进”。 　　1994年的分税制是一种权力主导型的税制改革。由于上级政府事实上对下级政府具有绝对的控制权，因此税种的划分、共享税的分成、税收返还比重的确定等均由上级政府单方决定，下级政府没有讨价还价的权力和能力。于是在这种权力主导型分税制的机理传导与财政自利偏好倾向的共同作用下，财权一级一级地向上转移，最终形成了“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政勉勉强强，县级财政摇摇晃晃，乡镇财政空空荡荡”的局面。分税制改革依据的是事权与财权相结合的原则，并按税种划分中央与地方的收入，形成一级政府事权与财权的统一。事权要求合理界定各级政府既不“越位”也不“缺位”的职能边界，财权要求在各财政层级上匹配与各级政府事权相适应的税基，以及在统一税收格局中适当安排各地的税种选择权、税率调整权、收费权等。 　　地方财政困难的现实导致地方政府行为异化 　　在现行分税制下，上级政府通过集中财权，建立了让下级政府高度依赖上级政府的财政体制，地方财政特别是县乡财政的独立性、完整性、主动性在很大程度上受到肢解，基本上处于无财可控的状态，更进一步可称之为较高层级政府的“出纳”。分税制改革后，中央政府在不断向上集中财权的同时也在不断地下放事权，形成财权与事权的逆行。中央财政收入占全国财政收入比重由1993年的22%提高到2004年的57.2%，同期地方财政收入的比重却由78%降到42.8%，而地方政府在公共产品供应上承担的支出比例却高达70%左右。 　　从更深的层次来分析，这种过分重视经济分权而忽视行政分权的改革路径选择，随着时间的推进，存有向“统收统支”模式慢慢倒退的痕迹，高一级政府层层集中财权，不断拓展“条条”管理范围，从财权、事权、组织管理等多层面强化对下级地方政府的管制，与“一级政府、一级事权、一级财政”的基本原则相去甚远。现行分税制财政体制加重了地方政府财政困难的局面，基层政府财力匮乏，不能满足其职能范围内应提供的公共产品和公共服务资金需要。在现实的财政压力下，为确保政府机构运转正常，地方政府除了借债就是巧立名目去收费，预算外收入不断膨胀，不少地方出现“费大于税”的局面。 　　现行分税制迫使地方政府更加倚重于强调收入进而增加财政收入的税制及其功能，忽略税收作为经济调节手段的其它功能的运用和实现，导致地方产业结构失衡的矛盾更加突出。由于在以增值税为主体的流转税制度下增值税构成地方重要的财政收入，导致地方政府重点发展重化工业追求产值的粗放增长，能源结构不合理和环境污染问题突出。由于营业税是地方税的主体税种，地方政府为了短期利益就鼓励扶持房地产、娱乐设施等缴纳营业税的行业和产业，导致新的产业失衡。 　　地方政府为了自身经济利益导致政府活动无边界 　　政府是公共部门，其根本的职能是提供公共产品。政府活动的边界应以法律规定为下限，但行政性