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新时期城镇失业群体就业支持政策探究 ［摘要］近年来中国政府出台了一系列针对城镇失 业群体的就业支持政策，以保障其基本生活并促进就业。本 文研究了若干重要就业支持政策，评价了其在制度机制建 设、保障失业群体生活水平和促进就业等方面的积极作用。 针对既有政策的主要缺陷，本文提出应从政策覆盖范围、财 政保障力度、政策执行与监督机制和政策衔接四个方面入 手，完善中国现阶段的就业政策。 ［关键词］失业人员；支持政策；政策衔接；弱势群体 ［中图分类号］D63 ［文献标识码］A［文章编号］1006-0863 (2013) 08-0036-05 一、研究的问题 近年来，中国城镇失业群体数量居高不下。据人力资源 和社会保障部统计，2006年至2010年，中国城镇登记失业 人数始终高于800万人，城镇登记失业率高于40%。而截止 2010年，中国城镇登记失业人数已高达908万［1］,就业情 况没有明显好转。另外，我们应当清醒地认识到，城镇登记 失业人群并非中国城镇失业人群的全部，还有相当一部分隐 性失业人群，以及失业未登记人群的存在。 城镇失业群体是城镇人口中处于劳动年龄、但在某一段 时期内没有就业机会并寻找工作的群体，他们的劳动能力处 于闲置状态。在现阶段，中国城镇失业群体主要由失业人员 和尚未再就业的下岗职工组成。尽管政府出台了诸多保护与 支持政策，但失业带来的被排斥感以及收入的降低仍然对失 业群体有着诸多负面影响。城镇失业群体又是中国社会弱势 群体的重要组成人群，具有经济上的低收入性、生活上的贫 困性、政治上的低影响力和心理上的髙度敏感性等诸多特 点。［2］历史上，中国认为社会主义在理论上不存在失业， 现实中则用牺牲经济效益的政策实现“充分就业”。这一做 法显然不可能长期持续。进入20世纪90年代后，随着中国 市场经济体制改革的加速，尤其是2001年加入世贸组织、 全面参与全球竞争以来，下岗失业问题日益凸显，过去在 “充分就业”政策下形成的隐性失业日益公开化，社会深层 矛盾充分暴露。 可见，城镇下岗失业问题是在社会转型的大背景下出现 的。随着中国社会发生了巨大变化，有一部分社会成员不适 应变化而被甩到边缘地带，在社会利益的新的分配格局中被 弱势化，并变为社会弱势群体。在城镇中，社会成员的弱势 化主要表现为下岗失业。从政策制定的角度看，在市场化、 全球化的过程中，在众多利益的选择中政府无力保护所有社 会成员使其利益免受损失，这样，某些社会成员进入弱势群 体。［3］因此，他们的被剥夺感相对更为强烈，且明确地指 向政府和转型获益人群。下岗失业不仅对失业者本人有巨大 的消极影响，也为社会埋下了冲突的风险。 为了帮助城镇失业群体实现就业，减少因下岗失业造成 的贫困带来的负面影响，消解他们的被排斥、被抛弃感，中 国政府制定执行了一系列重大就业政策。以政策功能为标 准，我们可以将这些政策划分为城镇失业群体的保护政策和 支持政策。保护政策主要有基本生活保障政策、失业保险、 最低生活保障政策等；而支持政策则主要包括产业政策、鼓 励自谋职业和自主创业政策、鼓励企业吸纳就业政策、公益 性岗位安置就业政策、公共就业服务政策等。以往的研究多 以保护政策为对象，本文则试图对支持政策进行总结和评 价，以期为完善新时期城镇失业群体社会保障体系建设提供 借鉴。 二、城镇失业群体支持政策的主要内容及其变化 （一）产业结构调整政策 一般认为，经济增长与就业增长存在正相关关系。具体 来看，以劳动和资本密集型为主体的经济增长必然会带来就 业规模的扩大，而以技术密集型为主体的经济增长则未必， 甚至可能在短期内减少对劳动力的需求，也就是“减员增 效”。因此，经济增长和就业增长的不同步是可能存在的。 而中国政府对此有清醒的认识。2002年《中共中央国务院 关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发 [2002] 12号）强调，积极发展具有比较优势的劳动密集型产 业和企业，提高经济增长对就业的拉动能力。具体措施有： 大力发展第三产业，继续拓展商贸、餐饮等传统服务业领域 的就业渠道，努力发展旅游业增加就业，尤其要积极开发社 区服务业的就业岗位，重点开发面向社区居民生活服务、机 关企事业单位后勤保障和社区公共管理的就业岗位以及清 洁、绿化、社区保安、公共设施养护等公益性岗位。鼓励发 展个体、私营、外商投资、股份合作等多种所有制经济扩大 就业，积极发展有市场需求的劳动密集型中小企业，继续发 展劳动就业服务企业，更多吸纳下岗失业人员。2003年国务 院办公厅《关于加快推进再就业工作的通知》同样从产业结 构和所有制性质两个方面出发，强调要大力发展第三产业以 及有比较优势和市场需求的劳动密集型产业，鼓励发展就业 容量大的个体、私营、外商投资、股份合作等多种所有制经 济，积极发展有市场需求的中