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大城市外围环带的圈层演变脉络与空间治理路径探讨 ——以北京五环-六环地区为例 王吉力，徐勤政，张尔薇，王姗 摘要：北京已步入后郊区化时期，功能结构渐趋稳定；同时新版北京城市总体规划提出了减量发展的理念， 可以预期，北京增量发展的空间已十分有限。而五环-六环地区作为当前北京常住人口增量最高、土地利用 变化最快的地区，无疑是未来北京城市发展最大的 “变量”。如何有序引导这一地区实现高质量发展，而 不是随机发展、低阶扩张、无序蔓延，关系到首都城市空间形态能否在动态调整中实现有机塑造。研究以 北京五环-六环地区为对象，分析了北京城市外围环带圈层扩张的脉络特征，并结合城乡结合部治理的政策 回顾和新版北京总规的要求，提出了该地区未来空间治理的思路。研究提出三点认识：1、五环-六环现象 是城市郊区化和郊区城市化两种过程共同塑造的结果，也北京城市功能圈层外溢衍生的结果，解决五环- 六环地区的问题，不能就边缘论边缘；2、五环-六环地区不能任其自由发展，必须防止“泛城乡结合部化” 出现，必须把握好农村城镇化和城市绿化节奏，安排好各类功能、安置好本地农民、安顿好新增人口；3、 治理好城乡结合部，需促使城乡功能和各类边界线尽快 “定型”，而要实现这一目标关键在于制度建设， 需要完善二道绿隔规划和政策，同时要在集体建设用地制度上寻求突破。 关键词：外围环带，圈层脉络，城乡结合部，空间治理，五环-六环地区 《北京城市总体规划 （2016年—2035年）》鲜明地提出减量发展 （常青等，2018）的 要求，实施人口规模、建设规模双控，倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优 化调整。在城市规划经历了建设城市、经营城市的“大历史”之后，北京已迎来运营城市（徐 勤政，2018）阶段，从空间模式上看，传统的增量发展模式必然被存量提升和减量优化取代。 城市外围的边缘地带作为城市发展最活跃、矛盾最突出、情况最复杂的地区，控制好城 市外围环带、勾勒好城市平面轮廓线是促进城市集约紧凑发展的必由之路。对北京来说，五 环-六环所在的城乡结合部地区是未来实现本地农民城市化、外来人口调控、生态绿地建设、 集体建设用地减量以及违法建设整治等多重目标的主要地区。 然而，城乡结合部是一个城乡土地交叉、农 （民）居 （民）生活交叉、街乡行政管理交 叉的“三交叉”区域 （姚永玲，2010），往往呈现出明显的流动性 （人口临时集聚）和过渡 性（功能动态演替）特征，其空间治理也必须超越空间规划本身，完善政策设计和制度安排， 如涉及社会治理、经济治理、生态治理等一系列的实施过程。本文仅以北京五环-六环地区 为例进行针对性的分析讨论。 1 集聚与扩散：五环-六环地区是首都城市发展最大的 “变量” 1.1 五环-六环是新市民、新移民、新农民集中落脚的 “巨型容器” 五环-六环地区是近期北京市常住人口增量最高的环带。2016年五环-六环常住人口约 585万人 （根据2016年各区统计公报数据修正），从2010年 （六普）到2016年，五环-六 环常住人口增长约84万，增量为各环最高。之所以会出现上述情况，主要因以下七类人群 在五环-六环地区的集聚所致： 第一，因为房价相对便宜，五环-六环地区是年轻工作者 “首次置业”的理想地区，也 有市民为了住上更大更舒适的住房也选择迁居至此。全市大型居住区 （类似回龙观、天通 苑）中有相当一部分都分布在该区域，而近十年新建住区的比例也是各圈层最高的。 第二，随着全市“退二进三”，相当一部分工业用地疏解到五环-六环所在的郊区范围， 其间部分职工也随迁至此。全市现状城乡工业用地总量约486平方公里，规划未实施工业用 地约65平方公里，其中五环-六环地区现状工业用地和规划未实施工业用地分别占全市的 33%和21%。 第三，为了安置危旧房改造和老城更新腾退出的市区人口，在五环-六环地区建设了大 量配套保障房。近5年北京市老旧小区改造和老城更新采取了“内外联动”的对接政策，老 城腾退出的居民安置地点多选在五环-六环地区，如大兴团河、昌平回龙观、房山长阳、丰 台张仪村等地。 第四，中关村科技园及其它功能区附属的科创人员在五环-六环安排就业和居住，相关 科技研发和服务管理人员集聚程度逐渐提高。北京市创新空间发展经历了从“校区”和“园 区”到 “产学研一体化”再到“多元创新体系”转变，这在五环-六环地区都有直接的体现。 中关村软件园、昌平沙河高教园区、未来科学城、首都机场临空经济区、通州运河商务区、 北京经济技术开发区