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网络时代政策议程设置机制探究 ［摘要］本文以立法进程为例，分析网络时代公 民自媒体（微博客等）激活政策沉淀、助推焦点事件、触发 公共政策议程的现象。采用过程追踪法并结合案例讨论，探 讨网络时代由焦点事件触发的中国政策议程设置机制。基于 媒体一公众一政策议程的经验模型和焦点事件理论，构建了 网络时代中国政策议程设置的机制模型，揭示中国政策议程 设置由传统‘自上而下”、单向性方式向自下而上”和 交互性方式的转型趋势，提出政策议程设置的“自媒体触发 模式”。 ［关键词］公共政策；议程设置；焦点事件；自媒体； 政策沉淀 ［中图分类号］D63 ［文献标识码］A ［文章编号］ 1006-0863 (2013) 01-0028-006 在社会发展变迁中，政策问题有时像冰山一样不断积 聚，曝于阳光的部分只是冰山一角，更多问题隐藏于水面之 下，形成政策沉淀雏形。多数决策者能初步感知政策问题， 但在一定时期并不一定能清醒的识别；同时，政策问题在公 众意识中以政策沉淀的潜在形式存在，处于相对静止的状 态。当社会现象通过网络媒体尤其是公民自媒体的放大，网 络事件和社会事件交织演变，政策冰山触礁，政策沉淀激活, 政策问题呈现，强大舆论压力形成，促使决策者审视和反思 并与民意互动，推动新一轮政策出台。 从一名20岁女孩微博炫富到中国最大慈善机构红十字 会陷入诚信危机，郭美美事件”让中国社会争论数月， 舆论压力最终推动政府对慈善组织和公益事业相关政策制 定和立法的进程。本文即探寻“郭美美事件”对中国政策议 程设置的影响。本文首先评述了议程设置相关理论，近似采 用过程追踪法对新媒体推助郭美美事件”进入政策议程 进行分析，揭示出网络时代由焦点事件触发的中国政策议程 设置规律。 一、议程设置相关研究文献评述 （一）议程设置中的媒体、公众和决策者 媒体、公众和决策者是议程设置研究中的三个主要因 素，基于西方政治背景的研究认为三者彼此独立又相互影 响。媒体赋予议题地位[1],并告知人们思考何种问题。[2] 铺垫效果（priming）进一步证实媒体影响公众如何思考。 [3]McCombs发现，媒体议程设置对公众的作用活跃于选举和 非选举的任何政治时段。[4]但媒体一公众、媒体一政策以 及公众一政策之间关系的方向随议题差异发生变化。如 MacKuen 和 Coombs[5] Wanta 和 Hu[6]相继提出假说，认 为戏剧性事件能强化媒体关注和影响公共舆论。 该领域的新进展是Soroka [7]通过建立链接媒体、公 众和政策议程的经验模型，提供了社会水平上政治交流的考 量（如图1）。 Soroka构建的议程设置过程扩展模型中的公众、媒体、 政策议程与现实世界因素之间的因果关系都是双向（仅公众 议程和政策议程之间是单向关系，即决策者可以通过媒体和 现实世界因素间接影响公众，但不能直接作用于公众）。 （二）焦点事件和政策变化 Kingdon[8]、Baumgarner 和 Jones [9]关于议程设置的 间断平衡理论，是议程设置中为数不多的政策倾向方面的研 究。该理论认为政策变化的一个关键条件是“议题关注”， 即议题被提上政治议程；而戏剧性的政策变化和长期稳定中 的更替即所谓政策间断（policy punctuations）o [10] 政策间断可通过几个因素引发，其中之一是“焦点事 件（focusing events）。Birkland指出，焦点事件包含五 个方面的含义：突如其来的，少见的，有害的，集中在一个 特定的地理区域或利益社区，决策者和市民同时知晓。 [lljHall认为，外部冲击凸显出政策缺陷，可能会直接挑战 现有的政策愿景，并推出它自己的竞争政策平台。[12] 焦点事件或危机会扰乱正常的决策模式，显著改变议 程。重大的政策变化（或政策中断）意味着子系统政策垄断 的崩溃和利益相关者决策的根本性转变。[13] 二、本文研究设计 本文将焦点事件的观点整合到的议程设置的扩展模型 中，定义政策变化为相关政策的更替和新的立法措施的出 现。 但本文的案例发生在一个与西方完全不同的社会政治 背景下。更具有挑战性的是，“以互联网为主要公共空间的 新兴公民社会开始在中国出现，并伴随着不断的抗争运动， 改变中国当下的威权性政治性质。［14］”同时，虚拟社会和 现实社会密切交融，这正是本文讨论所处的复杂时代背景。 中国公共政策的议程设定将在网络社会中如何转变？ 王绍光［15］、朱旭峰［16］以及朱亚鹏［17］等研究认为， 政策议程设定模式将朝着更为民主的方向转变。但学界对新 媒体如何介入政策议程设置的研究非常薄弱。 由此，本文分析2011年6月的“郭美美事件”及其政 策后果，研究网络社会中焦点事件和新媒体（微博、博客、 网络论坛等）推动中国政策议程设定发展的规律。文章近似 采