食品安全从“大监管”到“深治理”.docxVIP

食品安全:从大监管到深治理 （摘要〕影响食品质量安全因素的复杂性与即吋性、食品加工及交易的频 繁性以及食品质量安全的强隐藏性等，导致食品安全监管存在不完全监管的“先 天缺陷”。但由于其职能对应的是显性、急性甚至直接危及生命的食品安全问题, 也就会夸大其作用，结果会使食品安全治理陷入只要政府控制住了食品安全事件 就等于解决了食品安全问题的认识误区，进而诱发理论界和政府食品安全治理实 践上的“监管主义”与“大监管”格局。然而，“大监管”格局并非保证食品安全的必要 条件，反而还会导致监管的低效率和食品安全治理的偏失。为此，应采取“小而 精”的终端食品加工监管，更加重视始端治理的绿色农业技术服务，使县域城镇 成为提供绿色农业技术服务的有效载体，以实现我国食品安全水平的根本性和实 质性提高。 （关键词〕食品安全，“大监管”，“深治理”，精致监管，绿色农业技术 （中图分类号〕F325 1文献标识码）A ［文章编号）1004-4175 （2017） 06-0085-05 从现象上看，每一次食品安全危机都在政府强有力的监管下得到平息，同时, 每一次食品安全事件的发生都是由于政府监管不力导致的，如典型的“三聚氧胺 事件”、双汇“瘦肉精事件”和上海“染色馒头事件”等，也由此诱发理论界和政府食 品安全治理实践上的“监管主义”倾向。监管主义夸大监管的食品安全治理作用， 伴随的是“大监管”格局：过量的监管资源投入以及繁重的监管任务和较大的监管 规模。尤其是在每一次特大食品安全事件爆发之后，政府都有增加监管投入的冲 动。然而由于影响食品质量安全因素的复杂性、食品质量的强隐藏性和信任品性、 食品加工及餐饮企业和小作坊的庞大数目，以及食品生产及交易的频繁性等原 因，致使政府监管远远不是食品安全的全部，过分强调监管反而会抑制食品安全 责任主体生产者的主导作用。正是如此也难怪监管部门在每次食品安全事件后都 会抛出这样似乎在推卸责任的论调：安全食品是生产出来的，而不是监管出来的。 为此，我们需要给予监管以适当的地位和方式，警惕从以往的不当监管转向监管 的膨胀与无效。 一、食品安全的“大监管”状况 据统计，目前食品安全监管专业人员已超过百万，并且随着食品安全监管机 构改革的彻底落实还有扩张的趋势。为了解决基层监管人员的短缺问题，欠发达 地区广西近几年内居然也增加了近7000个编制。(1 )目前，我国大中城市都 设置了区级和市级两级食品安全监管体系，就内蒙占呼和浩特市而言，四个行政 管辖区新城区、赛罕区、回民区、玉泉区均设置了食品安全监管分局。同时，呼 和浩特市现有内蒙占食药检测所、呼和浩特市食药检测所、内蒙古农产品质量检 测中心、中国呼和浩特国家乳肉制品检验检测中心、呼和浩特市粮油质量检测中 心、内蒙占出入境检验检疫技术中心、内蒙占自治区水产甜质量检测中心等10 多个规模较大的食甜质量检测中心，而整个内蒙占地区则有116个规模不等的 食品质量检测机构或检测实验室。各地方政府冃前也正在加快农产品质量安全追 溯体系建设。即使是经济欠发达地区甘肃省也制定了较为可观的建设冃标，力争 到2020年全而建成农产品质量安全追溯体系，从而实现主要农产品质量安全追 溯管理全覆盖。(2 )呼和浩特市也正在计划建设猪肉质量安全追溯体系。即 使是具备这样的监管规模，当我们咨询监管机构的负责人问他们有什么困难时， 他们却还是给出了这样的答复：执法设备特别是技术支撑还十分薄弱，监管人员 尤其是技术人员匮乏。 配置上述如此大的监管规模是因为食品安全监管机构要完成如下大量的不 堪重负的监管任务。一是发证监管。发证监管即市场准入制度，我国目前的食品 质量安全准入制度审查从企业质量管理职责、生产资源提供、技术文件管理、采 购质量控制、过程质量管理、产品质量检验六个方面，对企业准入提出了系统性 要求(3 ) 112o因此，为了实施生产准入制度，监管部门必须花费大量的资 源对企业进行现场检查和产甜检验(产甜检验包括初始产甜检验和年度产甜检 验)。由于进入标准过高从而把大量的小企业排除在合法市场之外，为了体现发 证的成效，监管部门也需要耗费大量的精力来圉堵“无证”的、“非法”的小食品生 产作坊和小饮食店。结果较多的准入监管项目和较高的准入条件耗费了大量的政 府监管资源。二是食品质量抽检监督。食品质量抽检是指管制机构在各自职责范 围内依法对企业生产的食甜进行抽样和检测，具体分为不定期和定期两种。不定 期抽检只有在而临一些特定食品安全风险信息时才会进行。定期抽检是按照固定 频率和时间进行的产品质量检测，由于抽检的频率和时间I占1定，因此企业能够准 确地预判到监管机构毎次的抽检时间和频率。同时，政府还要求每个层次的监管 机构每年要完成一定比例的定期抽检任务，例如内蒙古各级食品质检部门每个季 度都要按预先设计的抽