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对防范与化解我国地方政府债务风险的探索 ［摘要］当前，我国地方政府举债规模过大，一些地方 政府存在举债的随意性与过度举债，财政入不敷出与投资 项目的经济效益差是形成地方政府债务风险的重要因素。 对此，应从建立健全政府担保、借款、投资机制，建立科 学高效的举债偿还机制，加强财政收支管理等三个方面防 范与化解我国地方政府债务风险。 ［关键词］地方政府；债务风险；举债；防范与化解 、我国地方政府债务风险的表现及特征 （一）地方债务规模风险。 这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支 付的风险。目前，我国地方政府债务融资的机构分散，合 法与不合法的债务并存，总量还难以把握，从某些地区的 典型案例来看，地方政府债务的规模己较大，有的甚至超 过地方财政的承受能力。例如，根据相关的统计数据，估 计XX年重庆市直接显性债务规模超过2⑻亿，其中内债规 模达到150亿。其中，重庆市县（市、区）累计拖欠工资达 到19亿元左右，平均每个县（市、区）拖欠工资近4750万元: 十卜重庆市乡镇内债总额将近44亿，约占全市内债总额30%。 十卜 止20 00年底，四川省财政各种直接债务累计已达400亿 元左右，或有债务369亿左右，其中，清欠农村合作基金 会213亿元，应退还供销社股金26亿元，粮食企业亏损挂 帐11 0亿元，养老保险金缺口 20亿元。若再考虑到一壁无 法统计的因素，如欠发工资、违规担保、民间集资所形成 的债务，其债务总规模还要更大。北京市同期地方政府或 有显性负债为100多亿元，占当年地方财政收入的40%以 上。在福建、山东、吉林等省的部分地区，其乡镇财政或 有负债的规模超过其当年地方财政收入的几倍甚至十几倍 我国地方政府债务的规模风险己经很大。 （二）地方政府债务的结构风险 指地方政府债务中，不同种类的债务对地方财政构成 的威胁。具体而言表现为直接显性债务、或有隐性债务、 外债等风险。 直接显性债务风险。第一，国债转贷资金形成的直 接显性债务。国债转贷资金是指1998年以来，国家为了扩 大内需，利用增发国债用于地方基础设施建设方面的投资， 还款期限为10年。它对地方经济的发展起到了积极的作用， 但加大了地方政府的债务压力。第二，由于缺乏直接融资 手段，我国地方政府过度依赖对外借款形成直接显性债务。 其构成主要是各国政府的贷款和世界银行等国际金融组织 贷款，这些贷款都是政府承诺的项目贷款，但投资的这类 项目主要体现为社会效益，难以依靠项目自身形成偿债能 力，一旦项目单位发生还款困难，地方政府就得动用财力 垫付。因此外债规模的日益膨胀和偿还能力的渐趋薄弱带 来很大的风险。第三，地方以“多元化融资”的名义举借 的债务，在运行过程中往往因缺乏监督而形成投资风险。 或有债务风险和隐性债务风险。我国地方政府的或 有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛，主要有社保资 金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流 通中积累的亏损、地方政府担保问题，等等。最近几年， 地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大，而在一般 的财政预算和债务统计中却没有这部分内容，甚至许多地 方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上，随着某 些条件的出现或者某些或有事件的发生，这些或有债务和 隐性债务将不断显性化、直接化，其可能造成的风险损火 不容忽视。 外债风险。政府外债八是对外债务所概括的“外 债”的一个重要组成部分，因而它具有外债的一般特征。 由于缺乏有关政府外债的统计数据，所以利用外债这个统 计数据宋代替政府外债数据进行分析。地方政府外债风险 主要涉及到外债的规模、期限、效益、币种、汇率以及利 率风险。以重庆市为例，1 994年到1999年期间，以美元 为单位的外债在每年外债中的比例均在94°%以上。 二、我国地方政府债务风险的成因 （一）举债规模过大 随着以放权让利为特征的渐进式改革，地方政府逐渐 成为拥有自我发展目标的行政和经济实体，由原来的彻底 服从于中央政府的分支机构逐渐转变为财政上“自负盈亏” 的公共主体。地方政府的“公共主体性”客观上要求它在 经济发展、经济秩序的稳定与维扩、经济建设所需资金的 筹措、社会治安的维护、以及可持续发展战略的落实等方 面发挥越来越大的作用，而中央赋子地方政府的“财权” 并没有随“事权”的增人而同步增大，加上地方政府可以 利用的资源非常有限以及法律上对地方政府债务的约束， 不得已地方政府各职能部门门觉或不自觉地、公开或隐蔽 地、直接或间接地以地方政府“多元化融资”等多种名义 举借了大量债务。地方官员为了保持政绩上的领先地位， 通过各种融资渠道筹措资金以兴建基础设施，同时，为加 速经济结构调整和产业的升级换代，推进经济发展，各级 地方政府直接或间接地借入内外债务，积累了相当规模的 债务，债务压力因此逐渐加大。此外，庞大