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对进一步完善土地垂直管理体制的思考 摘要：为理顺国土部门与地方政府关系，落实最严格 的土地管理制度，保护耕地，XX年我国实行省以下土地垂 直管理。但是由于制度本身的缺陷和不能解决中央与地方 目标异化的特点，不能从根本上解决土地违法多、耕地保 护难的问题。本文分析了省级以下土地垂直管理的实行背 景、意义、存在的问题难点及完善建议，希望对完善相关 体制有所借鉴。 关键词：土地垂直管理目标异化监督与责任追究机制 一、省级以下土地垂直管理的实施背景 90年代以来，土地价值日益凸显，在财事权分配模糊， 政绩考核标准体系不明不科学，等诸多因素的诱导下，地 方与中央在土地利用目标上发生异化。即在土地利用上， 国家关注的是全局性、战略性的宏观目标，如耕地保有量、 国家粮食安全、农民利益保护和社会稳定等;而地方政府则 更看重本地区局部的、短期的发展目标，并将扩张城市建 设用地作为扩大自身财权、提升地方经济发展的重要手段。 从1986年开始实行的土地管理双重领导体制，虽然对 加强地方配置土地资源的权利，调动地方因地制宜利用土 地的积极性具有较大的意义，但也却使地方土地行政管理 部门因受制于地方政府而往往服从于地方经济安排，弱化 了执行国家宏观调控，监督土地行政的力度。也使得地方 政府在法制不强、规范约束较弱、信息不对称等情况下， 更加缺乏制约与监督，以地方政府为主体的土地违法案 件、违法占用耕地数量居高不下，而这不但使耕地面积迅 速减少，威胁我国长远的粮食安全，也使落实最严格的土 地管理和耕地保护制度面临严峻挑战。 为了在合理的中央与地方利益分配协调制度缺乏以及 监督、法制较弱的情况下，切实规范约束地方政府的用地 行为，落实国家的土地管理和耕地保护政策，强化地方土 地行政管理部门履行国家宏观土地调控的职责，促进土地 资源的优化公平配置、实现其可持续发展，XX年开始，省 级以下土地垂直管理成为新的土地管理体制。 二、省级以下土地垂直管理的实施意义 实行省级以下土地垂直管理，使人事由原来的地方政 府任命本级国土资源管理部门负责人，变成现在的由省级 或上级国土资源管理部门垂直任命，在一定程度上理顺了 国土部门上下级以及当地政府与国土部门之间错综复杂的 关系，使国土部门可以在一定程度上摆脱地方政府的干预， 从而明确责任目标，确保土地政令畅通，更好的履行自己 职责，统一规范本区域内的土地使用，并加强土地执法监 管的权威性、统一性，保障国家宏观调控效果。同时，实 行土地垂直管理，也可以对1998年实行的土地审批权力上 收到省级国土资源管理部门的政策予以人事上的补充，从 而使管理层次更加紧密，也可以相对有效地避免过去的市、 县、乡一级的擅自审批、越权审批的乱批土地行为。 三、省级以下土地垂直管理存在的问题 1、 效果不佳，尽管实行了土地垂直管理体制，但是违 法大量占用耕地的趋势没有彻底改变，土地违法案件仍然 居高不下。 根据国土资源公报数据，考虑到自XX年开始实行土地 督察，而单选择n年与xx年数据不能很好展现土地垂直管 理效果，为此，选择xx年至xx年数据，进行比较分析。 由图可知，虽然xx年至xx年的土地违法案件数量较 XX年至XX年有所下降，但其绝对数量仍然很大，且占用耕 地面积未见明显减少，反而在实行土地督察后仍然很高。 可见，土地垂直管理的施行并未能很好遏制土地违法行为， 切实保护好耕地。 2、 省级国土资源管理部门仍然受国土资源部和省政府 的双重领导，且其人事任命权与财权都掌握在省政府中。 土地管理部门还是容易服从于本省用地安排。而对于省级 政府而言，完成中央政府的宏观调控、耕地保护和粮食安 全等目标与本省经济发展实现的冲突没有消除，省政府在 执行这项政策时必然会根据其晋升的考核指标决定其相应 对策，即仍会以本省的经济增长为优先目标，从而使得国 土部门消极应对中央土地宏观调控，不能充分履行其职责， 促进土地资源的优化公平配置。 3、 垂直管理通常包含三个层面的内容，人事、业务和 经费的垂直管理，一般而言，只有三者同时到位，才是真 正意义上的“垂直”。但是土地垂直管理只上收了土地管 理部门主要领导的任免权，而人事和财政等问题留给了地 方政府，使国土部门在一定程度上受制于地方政府。加上 原本与地方其它职能部门之间的协调和配合不佳的情况， 使得地方政府可以采取不配合的方式阻碍国土部门履行相 关职责，从而在一定程度上限制了垂直管理效用的发挥。 4、 监督与责任追宄机制不完善。一方面，在建立垂直 管理后，并没有很好建立一套针对土地管理部门的完整有 效的监督机制和责任追宄机制。从而使国土资源管理部门 因失去原有地方政府的监督而失去了有效的制衡监督，使 其追求本系统利益的最大化而处处维护部门利益，影响政 策制定与基层执法的公正性，甚至引发部门内部腐败。随 后的