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我国社会保障制度的效率与公平新解 内容摘要：社会保障是国家和社会依法对社会成员的 基本生活予以保障的社会安全制度，社会保障制度的效率 与公平一直是一个两难的问题。就效率与公平而言，二者 是一种结构性关系，可划分为三级层次结构，即经济效率 与经济公平、社会效率与社会公平、人类效率与人类公平。 我国的社会保障制度既要体现公平，又要体现效率，其中 的公平与效率包括两个方面，即社会保障制度本身要体现 的效率与公平，以及制度对社会发展中效率与公平的影响。 关键词：社会保障制度，经济效率，经济公平，社会公平 中国民政词典认为，社会保障是国家和社会依法对社 会成员的基本生存予以保障的社会安全制度。就其内容而 言，社会保障有广义和狭义之分。“狭义的社会保障包括老 年保险。生育保险。工伤保险。失业保险。家庭津贴，主 要限于社会保险和救济范围；而广义的社会保障不仅包括 社会保险和社会救济，还包括更多的社会福利内容，是更 全面的社会保障。” [1 ]这里的社会保障是从广义上讲的。 社会保障是属于政府的社会职能，社会保障政策作为政府 公共政策的一部分是指“为解决社会问题。保证社会成员 的基本权利。增进社会的整体福利为主要目的，以国家的 立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列行为准 则。法令和条例的总称。” ［2 ］而要实现这一目的，搞清楚 其中所隐藏的效率与公平的关系是至关重要的。 一、效率与公平是一种结构性关系 对于效率与公平的关系，以往的观念要么认为效率与 公平非此即彼，二者只能择其一行之;要么认为效率与公平 不存在矛盾，公平的本质就在于促进效率的提高。不过， 我们听的最多的还是“效率优先，兼顾公平”，这一 “两相 兼顾论”。但是，无论是哪一种观点，都不可避免地存在这 样一个问题，即它们或者是只单纯地在同一层面谈论问题， 或者是在不同层次谈论着不同的问题。之所以如此，关键 就在对效率与公平的结构性关系认识不足。 对于效率与公平的关系，分析比较深入的是史瑞杰教 授的观点。他认为，效率与公平是一种结构性存在，二者 可划分为三级层次结构，即经济效率与经济公平，社会效 率与社会公平，人类效率与人类公平。这三级结构是一种 层级包容关系，经济效率与经济公平既是社会效率与社会 公平的基础，又包容于社会效率与社会公平之中，而人类 效率与人类公平又将前两级结构包容于自身之内，并构成 效率与公平的高级形态［3］。 总之，效率与公平的问题，是社会经济发展的一个永 恒主题。公平问题的实质，是如何处理社会生活中的各种 利益关系；效率问题的实质，是如何实现社会资源的有效 配置。效率与公平是一种结构性关系。 二、效率与公平在社会保障制度中的体现 改革开放以来，我国从开始建立并逐步完善社会保障 制度。实践证明，社会保障对社会安定和经济发展起着重 要作用，特别是对由于社会转型期而造成的大批处于弱势 的群体来说，无疑为他们的生存和发展提供了重要保障， 也避免了由于大批人员的失业而带来的社会动荡。 社会保障制度既要体现公平，又要体现效率，公平与 效率是贯穿社会保障制度发展过程始终的两大基本原则。 从宏观上来讲，社会保障制度的公平主要是指社会成果对 社会保障制度的理念。内容和操作及其结果所做出的价值 判断。就其理念而言，公平意味着人人都有权享受社会保 障，这也是作为人的最基本的权利；就其内容而言，公平 意味着在国家关于社会保障的法律。规定及其实施方法的 明细条款中，尽可能地体现其公平的理念，用法律形式使 个体的社会保障权利固定化，并对国家、社会、个体的义 务做出公平规定；就其实际操作而言，公平意味着切实给 予每一个社会成员应得的保障；就其操作结果而言，公平 意味着实现了义务和权利的对等，社会成员的基本生存权 利得到了维护。社会保障制度的效率是指在社会保障基金 的积累和利用上达到帕雷托最优，使社会保障制度的社会 安全功能达到最佳状态，保证和促进社会稳定和经济发展 [4]。因而，社会保障制度中的公平与效率包括社会保障制 度本身要体现的效率与公平，以及制度对社会发展中效率 与公平的影响两个方面。因此，对于社会保障制度的效率 与公平主要从这两个方面来考察：即制度设计本身的效率 与公平；制度在社会发展中所产生的效率与公平。效率与 公平的对立与统一是经常出现的情况，问题的关键并不在 于承认不承认效率与公平的矛盾，而在于它们是在何种层 次和界线内发生着矛盾，是一种什么样的和什么性质的矛 盾。 1 .社会保障制度设计本身的效率与公平。就制度设计 而言，其中的效率与公平是属于三级结构中的第一层次， 即经济效率与经济公平的关系。完善的社会保障制度能为 社会成员提供基本生活保障并通过其补偿功能，可以一定 程度地促进机会公平和规则公平；社会保障制度的“非歧 视性原则”使社会任何成员只要符合法律规定的条件