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我国社会养老保障制度的城乡统筹问题探析 ［摘要］社会养老保障制度的城乡统筹是我国城乡统筹 的重要方面，是保持社会稳定、实现社会和谐发展的现实 需要。社会养老保障制度的城乡统筹思想建立在丰富的理 论基础上，有着深厚的历史积淀，符合社会发展的客观规 律，在我国已经开始实践探索。进一步推进我国社会养老 保障制度的城乡统筹，需要以建立和完善农村养老保险制 度为突破口，需要创新制度、破解资金难题、统一管理体 系和健全法律。 ［关键词］城乡统筹；社会养老保障制度；农村养老保 险 一、“城乡统筹”与“社会养老保障制度的城乡统筹” “城乡统筹”是我国进人新的发展时期党和政府的重 要理念。X X年10月中国共产党十六届三中全会明确提出 “五个统筹”思想，并且把统筹城乡发展置于第一位。 “城乡统筹”是在我国的城乡经济社会发展形成二元 结构格局的历史背景下提出来的。十六大明确提出，我国 改革开放和社会主义建设中存在的一个突出问题是城乡二 元经济结构还没有改变，这是我国在工业化初始阶段，农 业支持工业，为工业提供积累的结果；但在工业化达到相 当程度后，工业反哺农业，城市支持农村，实现工业与农 业、城市与农村协调发展，是带有普遍性的倾向。我国在 总体上已经到了以工促农、以城带乡、城乡统筹发展的战 略转轨时：期，统筹发展就是我国在这样的特定历史条件 下的战略抉择。 在社会发展的实践中，“城乡统筹”具有丰富的内涵， 它可以是一种发展理念，是一种工作思路和方法，是科学 合理的政策导向过程，也可以是一种理想状态。城乡统筹 是指坚持把城乡经济社会发展作为一个整体来看待的理念 按照城市与农村进行统一规划、统一部署、统一制度的工 作思路和方法，制定科学合理的政策，打破城乡分割的二 元结构，建立以工促农、以城带乡长效机制，逐步缩小城 乡差距，促进城乡协调发展，实现城乡一体化的理想。城 乡统筹是实现科学发展观的根本方法之一。 “城乡统筹”与“城乡一体化”既有联系又有区别。 它们都把城市与农村的发展作为一个整体而不是割裂地加 以考虑，但是城乡一体化更多的可被作为一种长远奋斗的 目标，它强调的是城乡融合的结果，而城乡统筹是要尽力 消除城乡差别，实现城乡协调发展，强调的是走向一体化 的过程。区别“城乡统筹，，与“城乡一体化”就是要克服 城乡统筹的急于求成的误区，树立循序渐进的观念。在我 国城乡二元经济结构的条件下，从城乡开通、联合、再发 展到城乡融合，最终实现城乡一体化，是长期奋斗的过程。 “社会养老保障制度的城乡统筹”是我国城乡统筹的 重要组成部分。作为城乡社会养老保障制度主要部分的社 会养老保险在城乡之间有着显著的差别（如表1所示）。城 镇职工有社会养老保险的依靠，而农村社会养老保险的个 人帐户模式从根本上不能解决占中国人口 70%的农民养老 保障问题。“养儿防老”依然是农民养老的现实选择。城乡 二元化的养老保障制度是我国养老保障制度城乡统筹的现 实基础。社会养老保障的城乡统筹是城乡统筹的必然要求。 “社会养老保障制度的城乡统筹”是指在构建我国社 会养老保障体系中坚持城乡统筹的理念和要求，把城市和 农村作为一个有机的整体，统一规划、统一部署、统一制 度，逐渐打破城乡养老保障制度分割的二元结构，最终实 现养老保障的城乡一体化。 社会养老保障制度城乡统筹是长期的过程，根据我国 国民经济和社会发展目标，可分为初级阶段和高级阶段： 初级阶段是从现在到2020年，主要任务和目标是基本建立 覆盖城乡居民的农村社会养老保障体系，这与党的十六届 六中全会提出的2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保 障体系的目标是一致的。它强调的是覆盖而不是统一，在 承认城乡二元社会养老保障体系将继续存在这样一个事实 的基础上，统筹的内容、方式和执行标准可以不完全城乡 统一，而应该统分结合，并在渐进发展中以统融分，随着 经济发展水平的提高，分阶段、有步骤地逐步化异趋同。 高级阶段是从2020年到205 0年，主要任务和目标是形成 城乡一体化的社会养老保障制度。按照我们国家“三步走” 的战略，国民经济和社会发展到本世纪中叶要达到中等发 达国家的水平。到那时，我国的社会养老保障制度不论是 在社会保障项目上，还是在区域、群体上，应当实现全面 的、多层次的综合衔接，最后，实现城乡一体化的目标。 、社会养老保障制度的城乡统筹是社会稳定和发展 的现实需要 第一，市场经济环境下建立城乡统一的劳动力市场的 需要。城乡统一的劳动力市场的建立是市场经济深入发展 的要求，它为市场对劳动力资源的优化配置创造良好条件。 城乡差别的社会养老保障制度己成为城乡从业人员在不同 体制间流动的桎梏，从而阻碍了城乡统一的劳动力市场的 建立。现行的城镇养老保险和农村养老保险之间的制度框 架是完全不同的，两个体系之间不能衔接。当一个参加农 村