我国行政公产制度基本问题研究.docVIP

我国行政公产制度基本问题研究 一、法国行政公产的概念、范围、使用 公产一词最早出现在法国的行政法学中，在法国， 公产并不等同与国家财产，国家财产既包括公产，也包括私 产。对于如何界分公产与私产，长期以来缺乏一个具体有效 的标准，但是法国有对公产进行列举式阐述，包括：海洋公 产（领海及各种人造物、自然物等，但保留了第三人权利）、 河川湖泊公产（经政府指定可以通航，保障防洪以及工农业 和居民用水）、空中公产（范围不确定）、地面公产（道路、 桥梁、铁路等，乡村道路排除）等。 这些规定虽然有一定意义，但都局限于个别情况， 只是规定哪些财产属于公产，哪些财产不属于公产，据此还 是无法得出一个划分公产与私产的标准。实践中，这个标准 完全是由法院的判例产生的，法院在判决中根据财产的作用 来区别公产与私产，成为公产的条件必须是该财产专门适用 于某种公务目的。如果政府以类似私人的需求支配管理财 物，那么该财物就被认为是私产，成立民法上的私所有权， 受私法支配；如果政府为满足公共利益需求，将该财物提供 给不特定公众使用或者自己为执行公务而使用，那么该财物 被认为是公产，成立公所有权，受行政法支配。根据这一标 准可以将公产分为三类：公众直接使用的财产（共用公产）、 公务使用的财产（公用公产，即为公众服务目的而由政府机 构使用的财产）和公产接触的物体（包括物理上不可分割的 补充物和用途上不可或缺的附属物）。 这三种类型中与公产接触的物体本质上是前两种类 型的延伸，可以说法国的公产包括共用公产和公用公产。因 此，可以将公产概念总结为：由行政主体所直接管理和支配 的、用于维护、促进公共利益，实现某种公务目的的共用财 产和公用财产。首先，不论是在法国还是德国，财政财产都 不属于公产。行政主体所拥有的财政财产受私法调整，属于 国家私产范畴，不在行政公产的范围行列。其次，法国的公 产强调公法主体的所有权，即只有行政主体的财产才可能属 于公产，私人所有的财产即便用于公益目的，也不属于公产。 而且属于公产范围的只能是行政主体的财产所有权，他物权 不属于公产范畴。关于公产的使用，法国法律规定行政公产 的使用者可以是行政机关，也可以是私人、公务特许权人。 使用可分为集体共同使用、个别独占使用，也可分为普通使 用、特别使用。涉及到公产使用问题，使用主体、分类都不 是重点，如何正当使用才是必须关注的问题。何为正当利用? 法国理论或实务界关于公产使用的原则有过深入研究，这些 原则包括：遵守使用目的、服从警察权力原则、不稳定原则、 最佳使用原则。所谓不稳定原则就是公产使用权在取得之 后，公产管理主体可能取消和改变公共使用使命，使原本取 得的公产使用权落空或受限。这些原则对于公产保护、管理 有特殊意义。 二、我国行政公产的概念和范围 在我国现行法律中，虽然没有类似法国的公产概念， 但有关公共财产的规定散见于各种单行法律规范之中，从中 可以看出我国法律制度中己初步对公产做出了一般规定。但 就完整的公产制度研究以及具体的细节性问题而言，我国仅 处于起步阶段，理论界对公产的研究资料有限，重复率高， 这直接导致实践中频繁出现公产使用及损害赔偿等方面的 问题。因此在我国国家财产独特属性的基础上借鉴法国公产 制度中的合理因素，厘清中国行政公产研究中的基础性问题 显得尤为必要。 （一）关于公产与公物的用词问题 对于公产的称谓，各国也有不同。法国称为公产， 日本一般称公物，笔者认为公产更为合适，主要基于以下几 点考虑：第一，成为法律意义上的公产必须首先是法定财产， 受财产法调整，公物则不一定是财产。有些学者主张公物的 范围比公产更广，认为有些属于私人所有的财产，如私人医 院，即使是私产，行政主体也可通过行政合同等手段使之为 公共利益服务，这样就成为公物。这种理解笔者认为是对公 产的误读，公产的公，并非专指所有权意义上的公，而是指 一种公法上的支配权。这种支配权并不局限于公所有权，也 包括通过行政合同等手段取得对私有财产的支配。事实上， 公物的范围的确要更广，包括空气、阳光等，用罗马法关于 物的划分，这叫做共用物，但是这些公物无法由个人以及公 法人所支配，不能成为财产权的客体，也就不能成为法律上 的公产。因此使用公产概念更准确。其次，使用公产的概念 有利于保持法律概念的一致性。我国的民法中，都以财产的 概念总括有形物和其他财产权，一般将财产权划分为物权、 债权和知识产权。经济法在对经济法律关系客体的描述中也 将物与行为、知识产权等并列。因此，与公物相比，公产用 词更有助于法律体系内部的一致性。再次，使用公产概念可 以避免人们对公物的误解。在中国，有个词叫爱护公物，而 这个公物并非公产意义上的公物，而是指公家之物，即国家 或集体的财产。爱护公物旨在教育公民保护公共财物，而不 是使公共财物更好地服