功能区与行政区“双轨制”：城市政府空间管理与创新——以南京市区为例（一）.pdfVIP

功能区与行政区“功能区与行政区 “双轨制双轨制””：：城市政府空间管理与创新城市政府空间管理与创新 功能区与行政区功能区与行政区 ““双轨制双轨制””：：城市政府空间管理与创新城市政府空间管理与创新 ——以南京市区为例——以南京市区为例（（一一）） ————以南京市区为例以南京市区为例 （（一一）） 2018年 06月 05 日 摘要：摘要：以南京市区为例，研究了功能区发展的发展历程、功能区与行政区的特征差异和相 摘要摘要：： 互关系，及功能区涌现所折射的城市政府空间重组趋势。研究表明：①功能区具有区别于 行政区的显著特征，这些特征使得它成为了传统行政区体系的重要补充，两者之间在空间 上的互补关系、在职能上的分工与合作关系是主要的，不良竞争是相对次要的。②功能区 的大量涌现折射和推动了城市政府空间组织的三重战略性转型趋势——城市政府空间组织 的焦点从空间中生产转向空间生产的管理；政府空间组织的逻辑从适应总体性管理转向弹 性专业化；政府空间组织结构从等级化转向准网络化。三重转型表征的结果是，中国城市 政府空间并未经历类似西方的明显消退过程，甚至于出现了一定的扩张与强化态势。 关键词：关键词：功能区，行政区，城市治理，国家空间，管理创新，南京 关键词关键词：： 基金项目：国家自然科学基金项目51578276)；中国博士后科学基金项目 (2016M590439)；中央高校基本科研业务费专项资金(090214380011) 一种“功能区”现象在中国城市发展实践中悄然兴起和普遍展开，但至今未得到我国学术 界的充分关注与深入探讨。所谓“功能区”，最初是城市规划中使用的概念，源自于《雅 典宪章》确立的“功能主义”规划思想[1]，即强调城市合理明晰的结构，注重功能分区与 用途纯化，将城市组织成若干功能分区，特定功能集聚的区域即功能区；大多数时候，规 划上的功能区仅具有空间概念意义，缺乏相应实施的组织主体，且由于功能区一般不与行 政区重合，功能区规划的实施常由若干行政区政府共同承担。在传统“行政区经济”因素 的作用下，跨行政区的功能区规划往往面临实施效果不佳的困境。然而当前中国城市兴起 的功能区不只具有空间概念意义，而且形成了实质性的功能区管理主体(如管委会或指挥 部)，是一种按功能原则组织的“新政府空间”，与按照行政原则组织的“传统政府空间” 共存与交错[2]。具体而言，我国城市中常见的功能区包括开发区、新城新区、城市复兴区、 生态休闲区、微型产业园区等，甚至于部分重点楼宇，它们经常是跨行政地域的，其管理 主体与行政属地政府共享治权，像是镶嵌在行政地域上的一种“漂浮型”的功能性政府管 理地域，因此有学者将这种“镶嵌”在行政区上、与行政区共享治权的“功能区”形象地 描述为“新租界”[3]。 功能区与行政区在空间上相互镶嵌、在政府管理上相互交错与双轨并行，造就了中国城市 中异常复杂的政府空间景观。政府空间，又可称为国家空间(state space)，是由 Brenner 等人文地理学者于 21 世纪初提出和发展的一个重要学术概念，是指国家权力组织和权力 干预的空间性(state spatiality)[2，4-7]。机构与权力组织层面的“国家空间”是指国家或 政府根据历史、自然、社群差异与管理能力等因素将其领域划分成若干次级单元，并在其 基础上组建若干层级(scalar/level)的国家或政府机构进行分治，不同领域、层级的机构 及其权力关系所构成的一个空间体系。中国的“市”是中国总体国家空间体系中的一个重 要中间层级，既从属于上级行政单元，又依法下辖下级行政单元(市辖区、县、街道、乡 镇)，是一个按照多领域一多层级形式组织起来的次国家空间体系(sub-national state)。 因此，我国的“市”存在着内部的国家空间组织结构及其重构的过程，可以采取国家空间 概念框架来进行研究。权力行使层面的“国家空间”，主要体现为国家干预策略与政策的 空间导向及空间效应。现实中，国家的干预策略与政策经常具有明确的空间导向(spatial targeting)，如某些地区的政府经常提出一些空间发展战略，如优先开发新区，即使不具 有空间导向的国家干预政策在同具体的地域背景结合过程中，也会产生不同