功能区与行政区“双轨制”：城市政府空间管理与创新——以南京市区为例（三）.pdfVIP

功能区与行政区“功能区与行政区 “双轨制双轨制””：：城市政府空间管理与创新城市政府空间管理与创新 功能区与行政区功能区与行政区 ““双轨制双轨制””：：城市政府空间管理与创新城市政府空间管理与创新 ——以南京市区为例——以南京市区为例（（三三）） ————以南京市区为例以南京市区为例 （（三三）） 2018年 06月 05 日 然而，上级行政区政府对于功能区设立、运行与变更仍起着决定性作用，功能区经济逻辑 的运行只能局限于上级政府的行政范围内，也就是说，“等级化”与“领域化”行政原则 仍然存在，“功能区经济”组织逻辑对于传统的“行政区经济”理性的修正注定只是局部 的。 5.4 城市政府空间并非收缩而是战略性重组 1970年代凯恩斯主义国家危机背景下，西方国家进行了一系列“新自由主义化”转型 [39] (neoliberalization) ——包括推动国有经济和国有资产的私有化，最大限度地削减政 府对于经济活动的直接干预而转向采取企业化方式营造良好的商业发展环境为己任，在社 会政策方面实行紧缩的财政政策和削减公共福利，将过去由政府承担的部分福利与公共服 务项目转移至非政府组织、社区和个人进行自助。经历这一系列转型后，凯恩斯主义的 “大政府”收缩为新自由主义的“小政府”，“没有政府的管理”——治理理念 (governance)兴起于这一背景，正是对政府管理消退(retreat)、私人资本和社会团体介 入城市管理活动的注解[40]。 透过南京功能区迅猛扩张的现象，我们发现以南京为代表的中国城市政府面对全球化、市 场化和社会分化的发展环境，虽然从微观经济管理领域中退了出来，但找到和建立了新的 管理领域——空间生产领域(与地方政府越来越依赖土地财政有关)，政府对这一领域的管 理主要是通过创造一个新的功能区层级实现。与此同时，城市治理的弹性专业化重组，也 使得基础行政组织(如街道)的社会管理能力、范围和深度得到了一定增强(从另一方面看， 相对于原来的“企业办社会”，当前地方政府的社会管理责任大大增加、能力也显著增 强)。地方政府微观经济管理与空间生产管理的此消彼长，以及地方政府对社会管理与服 务的强化，使我们很难得出“全球化与市场化环境中中国城市的政府空间经历了明显收缩” 结论。事实上，2000 年代中期以来，南京市的政府机构从业人员规模经历了显著扩大，体 现在党政机关人员占非私单位从业人员比重以及万人机关工作人员数的明显增长(图 4)。 可见，面对新型的多元发展环境，以南京市为代表的中国城市政府空间并没有经历西方一 样的明显收缩过程，而是通过组建新的功能区管理层级(或平台)、采用弹性专业化管理方 式和构建“准网络化”政府管理结构的方式基本适应了当代城市管理的需要。 图 4 1982年以来南京市国家机关人员扩张情况 Fig. 4 Expansion of employments in the governments and its affiliate agencies in Nanjing 数据来源：根据南京统计年鉴(1982—2013)整理。 6 6 结论结论 66 结论结论 本文以南京市为例，关注和研究了近二十余年中国城市中悄然兴起、业已普遍存在的“功 能区”现象。本文的主要结论包括，城市功能区最早产生于 1980—1990 年代的城市开发 区，并在 2008年代以来金融危机背景下得到了全面发展，目前功能区已经成为与行政区 等量齐观的一套新型的地域制度体系。功能区具有区别于行政区的显著特征，这些特征使 得功能区成为了传统行政区体系的重要补充，两者之间在空间上的互补关系、在职能上的 分工与合作关系是主要的，不良竞争是相对次要的，如何按照国家治理现代化和城市发展 的实际需要进一步理顺功能区与行政区两套地域管理体系的关系将是未来城市政府体制改 革的重要方面。 虽然功能区体系的发展尚未成熟，但是功能区的大量涌现还是折射出以南京为代表的中国 城市政府空间的三重变迁，即城市政府空