东亚地区大都市的管理层级设置及启示——基于对东京、首尔、台北和香港的归纳分析（下）.pdf

东亚地区大都市的管理层级设置及启示 东亚地区大都市的管理层级设置及启示 东亚地区大都市的管理层级设置及启示东亚地区大都市的管理层级设置及启示 ——基于对东京——基于对东京、、首尔首尔、、台北和香港的归纳分析台北和香港的归纳分析 ————基于对东京基于对东京、、首尔首尔、、台北和香港的归纳分析台北和香港的归纳分析 （下（下）） （（下下）） 2018年 11月 30 日 二、二、东亚地区大都市管理层级设置的特点东亚地区大都市管理层级设置的特点 二二、、东亚地区大都市管理层级设置的特点东亚地区大都市管理层级设置的特点 (一)层级精简，结构扁平 如果把政府的派出机关也计算在内，东京、首尔、台北和香港这四个人口高度集中的大城 市的行政管理层级都不超过三级，纵向管理结构是扁平化的。如东京的行政管理层级为二 级和三级并存，在人口密集区是都—区—地域中心三级，在人口较少的多摩地区和太平洋 诸岛则是都—市町村两级，其中，都和区市町村都是一级政府，地域中心是区的派出机关。 首尔的治理层级也是三级，分别是首尔特别市、区和洞，其中，市和区是一级政府，洞是 派出机关。台北的管理层级是由台北市政府、区公所和里办事处三级构成，只有市是一级 政府，区公所和里办事处都是派出机关。香港的行政管理层级则只有两级，分别是特别行 政区政府和由区议会、区管会组成的区管理机构，其中，特别行政区是一级政府，而区并 非一级政府(见表 1)。 表 1 东亚地区各主要都市的管理层级 城市 面积(平方公里) 人口(2016年) 层级数量 层级设置 2 级 都-市町村 东京 2188 1351万 3 级 都—区—地域中心 首尔 605 1020万 3 级 市—区—住民中心 台北 271 270 万 3 级 市—区—里 香港 1103 734 万 2 级 特别行政区—区 扁平化管理结构具有指挥链条短、行政成本低的优势。学术界的大量研究表明，行政组织 每多出一个层次，信息失真率就会成倍增加。因为在信息传递过程中，原本被收集者认为 是假设的、不确定的以及薄弱的数据，通过组织决策层级往上呈送后，会逐渐变成最终的、 确定的以及牢靠的数据，这被称之为“不确定性吸收”[12](P140)。从科学管理角度而言，信 息传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和实施层的行政距离，便于上下沟通，提 高工作效率[13]。东京、首尔、台北和香港的行政管理层级均未超过三级，这种相对扁平的 组织结构符合科学管理的要求，有助于加快信息的传递，降低管理成本，也有利于促进政 府与市民的沟通，为市民提供更优质的服务。 (二)各级政府间职能分立，合作互补 各级政府间职能分立、合作互补是东京和首尔纵向管理结构的第二个特点(因台北和香港 只有一级政府，在此不予讨论)。职能分立是指不同层级的政府承担不同的职能和职责， 下级政府可以根据地方的特点，实行有异于中央政府或上级政府的行政管理体制。如东京 的治理层级由两级政府和派出机关构成，其中，两级政府即东京都和区市町村分别实行地 方自治，既相互独立又深度合作。区市町村政府作为基础自治体，贴近居民，主要负责户 籍管理、地址标识、街区建设等具体的公共服务供给，东京都作为广域自治体则主要负责 制定区域发展规划、协调区政府间关系、处理跨区域事务等。两者职能分立、各司其职。 根据法律规定，东京都政府对区市町村政府具有指导、协助、监督等职责，但不能对其财 政、人事等方面进行干预。另外，地