零基预算改革效果评价与未来推进——以珠海市A区为例（上）.pdf

零零基基预预算算改改革革效效果果评评价价与与未未来来推推进进 ——以以珠珠海海市市A区区为为例例 （（上上）） 2019年07月23 日 摘摘要要 ：： 年来 ，地方政府可用财力供给不足和大量财政资金沉淀并存的问题日益突出 ，在此背景下 ，零基预算作为一种改 善渐进预算的理想模式被引入改革之中 ，但其实际效果如何有必要进行实践检验与评价 。笔者基于珠海市A区2013〜2018年 部门预算公开数据 ，发现零基预算改革前后 ，项目支出结构在数量精简和资金整合上均发生积极变化 ，但部门预算整体支出 和项目支出的绝对规模均未实现大幅压减 ，预算结果仍表现出较强的渐进增长特征 ，且项目支出更为显著 ；改革前后两年间 部门预算份额的Pearson/Spearman相关系数在0.95以上 ，表明预算结果在改革的冲击下仍保持较强的稳定性 。零基预算实施 面临着支出标准与分类体系不健全 、绩效数据缺失以及配套体系支撑不足等问题 。鉴于此 ，健全地方预算支出标准体系建 设 、引入预算绩效的全过程管理以及协同推进相关配套改革措施成为我国未来进一步完善零基预算改革的客观选择 。 关关键键词词 ：：零基预算 ，渐进预算 ，相关系数 ，预算绩效 一一 、、问问题题的的提提出出 零基预算作为优化财政支出结构 、提高财政资金使用效率的方式被各国所重视 。1993年起 ，我国开始试验零基预算 ，试图改 变传统的“基数+增长”的渐进预算模式 。伴随着2000年开始的部门预算改革 ，零基预算作为一种比较合理的预算编制模式被 引入改革之中 ，但总体实施效果并不理想 ，如珠海市曾尝试按照零基预算的要求 ，不设基数 ，让各部门自行上报预算 ，但由 于缺乏健全的目标设定和绩效评定等基础体系支撑 ，各部门上报的预算项目无法按照优先性排序进行合理削减 ，结果是提报 预算总额远超珠海的可支配财力 。这样 ，零基预算在珠海仅实行了两年 ，就无果而终 ，预算编制又恢复到了传统的渐进预算 模式 。传统预算无法统筹国库闲置资金进而加大地方债规模与财政成本的连锁反应在经济增速放缓 、财政压力加大的形势下 愈发突出 ，为矫正地方财政“资金闲置”与“捉襟见肘”的矛盾格局 ，要求地方政府必须转变以往的渐进式预算分配方式 ，重新 梳理财政支出的优先性 ，提高财政资金使用效率 。2014年新预算法的出台为盘活财政存量资金提供了依据 ，零基预算因其有 利于缓解财政压力 、“均衡”财政收支又重新被纳入政府视野 ，一些地方政府宣布开始试点甚至全面实施 ，如2014年广东省印 发 《广东省省级财政零基预算改革方案》，要求从2015年开始在部分省级部门以及珠海 、清远 、中山等地市开展改革试 点 ；2015年江西省新余市渝水区出台 《渝水区本级财政零基预算实施方案》；2016年广东省财政厅印发 《省级财政零基预算 改革试点工作实施细则》；2016年陕西省根据“统筹使用 、打破基数 、加强审核 、硬化约束”的规定 ，在全省全面实施零基预 算 ；2016年起珠海市根据 《珠海市市本级财政零基预算改革实施方案》取消部门的所有项目支出基数 ，依据预算年度的工作 任务和实际支出需求 ，由财政预算联审小组逐项审核部门申报的项目支出 。经过几年的实践 ，零基预算是否有效改变了渐进 预算模式下的矛盾与问题？取得了哪些效果？面临着哪些现实障碍？未来的改革趋势是什么？相应的配套措施如何精准推 进？这都是我国建立现代预算管理制度 、加强预算绩效管理亟待解决的议题 。 零基预算的研究起源于美国 ，V.O. Key于1940年率先提出建立政府预算规范性理论 ，将预算理性化的设想 ，用于解决公共支 出预算编制过程中财政资金分配的标准和方法问题 ，这也奠定了零基预算“完全理性决策”的思想基础 。零基预算最早由美国 得克萨斯州仪器公司付诸实践 ，之后由时任佐治亚州州长的卡特在1973年将零基预算首次引入政府部门，其核心概念是根据 项目的重要性确定预算安排的优先顺序 （ammond和Knott ，1980[1] ），实现了预算决策过程由传统的自上而下向自下而上 的转变 （Willoughby ，2008[2] ）。零基预算为政府决策者了解预算项目提供了更多和更高质量的信息 ，但研究发现 ，零基预 算在佐治亚州的实施并没有完全取代增量预算 ，并且还受到其一系列约束 （Lauth ，1978[3] ）。经过不断演进 ，吸收了绩效 评价技术的新零基预算审查模式重