波兰市政债券的演进历程及其对中国的启示（下）.pdf

波兰市政债券的演进历程及其对中国的启示（波兰市政债券的演进历程及其对中国的启示 （下下）） 波兰市政债券的演进历程及其对中国的启示波兰市政债券的演进历程及其对中国的启示 （（下下）） 2016年 03月 28 日 波兰市政债券的发行条件与管理特点 波兰市政债券的发行条件与管理特点 波兰市政债券的发行条件与管理特点波兰市政债券的发行条件与管理特点 促进波兰市政债券发展有三个关键因素：财政分权改革后不断提升的地方自治能力、与市 政债券相关的法律制度建设以及欧盟的协助。 (一)纵向政府间关系与地方分权 波兰的央地关系变革与地方自治改革是波兰市政债券得以发行与兴起的最根本条件。首先， 地方分权最为典型的实践就是 1999年波兰实施的行政区划改革，省、县、乡都成为地方 自治机构。中央政府赋予了地方政府一定的发展权力，也对地方政府扩大基础建设投资做 出一些规定，但是地方政府的财政分配体制改革(如税收制度)并没有及时跟上，其他的融 资渠道(如波兰环保基金与商业银行贷款)存在种种局限性，导致地方政府的财力无法支撑 短时间内要完成的大量投资工程。在这关键的时间点上，专门用于城市基础设施建设投资 的市政债券变得尤为重要，在某种程度上弥补了地方政府融资工具的空缺。 其次，地方分权必然会导致地区发展不平衡的问题，为了处理地方政府间的财政不平衡， 中央政府会对一些“较贫穷”的地方政府提供“无条件援助”，且规定“较富有”的地方 政府也要对“较贫穷”的地方政府援助，但是，中央政府逐渐意识到这种援助导致的结果 是限制“富有”地区的发展的同时还造成“较贫穷”地区产生依赖并缺乏靠自身能力去寻 找资源与收入的动力。为了真正帮助“较贫穷”地方政府摆脱困境，市政债券是一种有效 的融资选择，筹集而来的资金用于建设道路、公交系统、城市排污系统以及住房等。因此 可见，在波兰，市政债券的发行主体范围是非常广泛的，首先从自治权最大的且对投资基 础设施建设需求最为迫切的县级市开始，进而扩展到各乡、县政府都相继发行。 再次，随着地方自治改革以及相应财税体制改革的深化，地方政府的独立性逐渐体现出来， 地方政府的税收权力与支出责任范围扩大。地方政府税收能力的提高为发行一般责任债券 提供强大的支持。 (二)波兰实施有效的宏观调控加强债务管理 自 20 世纪 90 年代初期开始波兰政府在公共债务方面的定位就从“偿债”向“管理”转变。 不管是对全国性的公共债务还是对地方政府债务的限制与管理都体现了一种由松到紧的趋 势。波兰债务管理的变化避免了市政债券的过度发展，主要体现在三个方面。首先，波兰 的公共债务水平一直严格遵守 1997年波兰宪法对于债务上限的规定即公共支出占 GDP 比 重不能超过 60%。即使在面临金融危机冲击下之，波兰政府的总债务占 GDP的比重也始终 保持在 50%，1998 年的《公共财政法案》也对此做出了更加细致的规定，使波兰成为欧盟 成员国中政府债务管理井然有序的国家。公共财政法案同样也对地方政府债务水平做出了 相关的规定。一年后，波兰引入中期债务管理战略，运用跨年度的概念框架对公共债务进 行更为科学、严格的管理。根据 2009 年公共财政法案的规定，波兰地方政府如果存在财 政赤字是无法通过下个年度预算的。并且，2014年开始波兰地方政府将遵守为其“量身定 做”的债务限额，地方政府的发债额始终保持在法律规定的范围之内。其次，波兰地方政 府的举债方式与用途主要是通过国内外金融机构(如商业银行)提供的优惠贷款为主，所占 比例约为 80%，以发行市政债券为辅，所占比例约为 20%，并依据法律规定只能用于城市 的基础建设性支出，不得用来弥补财政赤字。但随着市政债券的用途范围扩大，地方政府 将其用于对资本性支出的筹资。进而，法律逐渐放松规制，一些短期(一年)的市政债券可 用于弥补财政赤字。另外，在预算管理方面，波兰地方政府必须严格执行复式预算制度， 将预算分为资本性预算与经营性预算，而经营性预算则尽量节省以转入资本性预算。这有 助于各级地方政府根据各自的财力合理安排建设计划与借款规模。地方政府的预算还要接 受审批管理，地方的审计机关会跟踪地方的财政情况。可见，地方政府债务管理一系列的 配套制度使波兰市政债券的发展能够有序的进行。 (三)欧盟的作用 欧盟对于促进波兰市政债券的发展起到直接性和间接性的作用。直接作用主要体现在：波 兰市政债券兴起之前，欧盟、世界银行与美国国际开发署在波兰