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我国政策性农业保险的制度安排探 析 ［摘要］农业是相对弱势产业， 农业保险 对于分散农业风险至关重要。目前，我国农 业保险存在市场失灵和政府失灵现象， 要使 农业保险走出困境，首要的是制度设计。农 业保险制度设计应以政府为主体，突出农业 保险业务的政策性，改变商业保险公司经营 农业保险的现状，通过建立与市场机制有效 结合的政策性农业保险制度，将政策性功能 与市场机制相结合，为农业保险的发展创造 一个有利的环境。 ［关键词］政策性农业保险；制度安排； 市场失灵；政府失灵 一、我国农业保险中存在“双失灵” （一）我国农业保险的困境分析 农业保险是处理农业非系统性风险的 重要财务安排，是市场经济条件下现代农业 发展的三大支柱（农业科技、农村金融和农 业保险）之一。作为世贸组织允许各国支持 农业的一项绿箱”政策， 农业保险日益受 到各国政府的重视。然而在我国，农业保险 却陷入了困境，出现了加速下降的趋势。我 国农业所面临的困境主要有： 农业保险保费 收入不断减少；农业保险费率居高不下；农 业保险的经营长期亏损；农民不愿投保，农 业保险展业困难。 （二）双失灵是造成农业保险困境 的根本原因 我国农业保险困境的根本因素是制度 问题，在我国农业保险中存在着严重的“双 失灵”现象。 1.市场失灵。自20世纪90年代中期， 中国人民保险公司逐步转换为规范的商业 保险公司以后，我国农业保险经营的性质也 发生了根本性变化。但商业性农业保险模式 并不适应农业保险的特点。一是商业保险的 高收费与农民的低收入存在矛盾， 农民没有 交费能力；二是农业保险存在高风险率、高 费用率、高赔付率的特征，追逐利益的商业 性保险公司对农业保险的规避也就不难理 解。因此，农业保险自身的特点使其具有准 公共产品的性质，即农业保险缺乏竞争性， 存在非排他性和利益外溢现象。正因为此， 对农业保险采取商业性经营模式会导致市 场失灵。 政府失灵。农业保险的准公共产品特征及其 商业化经营的实践共同佐证了一点， 即我国 农业保险的发展需政府履行弥补市场失灵 的职责，而我国政府却长期处于缺位状态， 也在很大程度上造成了农业保险的举步维 艰。 因此，要使农业保险走出困境，关键和 首要的问题是制度设计。农业保险制度设计 应以政府为主体，突出农业保险业务的政策 性，改变商业保险公司经营农业保险的现状， 通过建立与市场机制有效结合的政策性农 业保险制度，将政策性功能与市场机制相结 合，为农业保险的发展创造一个有利的环境。 二、国外政策性农业保险发展的模式 各国发展农业保险的模式大体可分为 政府主导型的政策性农业保险发展模式和 市场主导型的商业性农业保险发展模式， 分 别以美国和毛里求斯为例进行说明。 （一）美国政策性农业保险发展模式 美国自20世纪30年代开办农业保险， 采用的是政府主办、商业保险公司经营的发 展模式。美国政府依据〈〈联邦农作物保险法》 通过提供巨灾保险（属基本保障水平）、扩大 保障保险（属较局保障水平）、集体保险和非 保险作物保障计划四大险种，取代政府救济 计划将农业生产者纳入农作物保险计划。 并 规定不参加政府保险计划的农户，不能得到 政府其它计划的帮助。在运作模式上，目前 农业保险的管理机构是联邦农作物保险公 司，与风险管理局属于两块牌子、 一套人马， 主要负责全国性险种条款制订、费率拟定、 业务指导和检查，开发维护软件、预测农产 品价格等，为商业保险公司提供经营管理费 补贴和再保险。政府还承担联邦农作物保险 公司的各项费用以及农作物保险推广和教 育费用。1995年起，美国政府为了鼓励部分 商业性保险公司开展农业保险业务， 为开办 农业保险的19家公司提供其相当于农业保 险保费的31%勺补贴，并提供农作物保险免 税、比例再保险和超额损失再保险等政策扶 持。2000年美国农业保险补贴平均占到纯保 费的53%保费补贴额平均达美元/英亩， 农作物巨灾风险推行强制性保险制度并补 贴全部保费，其他皆为自愿选择。投保农民 当年农作物收成因灾害减产 25%；上时，可 取得联邦农作物保险公司的最高赔偿金额。 1981 —1988年间，美国政府对农作物保险的 开支达42亿美元，赔付金额与投保金额的 比例高达14: 1。1989-1999年10年间，联 邦政府对农作物保险的财政补贴总额累计 达到108亿美元，仅1999年一年就达到亿 美元。2004年美国各家经营农险业务的保险 公司共收入保费亿美元，其中政府对农险的 补贴为亿美元。此外，政府还给予免税和法 律支持。虽然政府对商业保险公司的补贴昂 贵，但是政府仍认为这是比救灾计划和政府 直接经营更经济的做法。 （二）毛里求斯农业保险发展模式 毛里求斯的糖业保险基金在国际上被 公认为是一项成功的农业保险模式， 该模式 具有四个鲜明特点：第一，效