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国外棕地治理对我国城市闲置土地利用的启示 随着国家经济的发展和产业结构的调整， 许多企业， 尤其是 生产过程中会产生污染的工业企业和原土地利用率不高占地又 广的低端制造业， 开始从城中心移向郊区， 遗留下大量棕地和灰 地[1] 。这些土地不少位于城市内部，其破败会造成土地闲置、 社区衰退、 环境污染、 城市空间破碎等不良后果， 对城市的经济、 社会、环境等产生不利影响 [2] 。为此，发达国家都把对棕地的 治理改善以及再开发利用作为政府要务。 其中，尤以美国和英国 为棕地再开发战略推行的中坚 [3] 。 本文通过介绍棕地的概念内涵及国外主要国家的棕地治理 模式，将棕地和闲置土地进行对比分析， 借鉴国外棕地的再利用 模式，为我国闲置土地研究提供一些经验启示， 并从中寻找适合 闲置土地再利用的治理模式。 一、棕地的来源及内涵 棕地是指工业发展过程中污染的或利用不充分的、 再利用存 在难度的闲置土地， 意译自英文单词“ Brownfield ”， 至今为止 “棕地”仍没有一个统一的概念。 由于各国工业经济的发展所处 阶段的时间、土地利用状况、社会历史遗留问题不一样，各国对 “棕地”的定义有一定的区别。 而“棕地”定义和内涵的不同导 致了各国“棕地再开发”策略的差别 [4] 。下面介绍几个主要国 家棕地的内涵。 （一）美国“棕地”的内涵 美国是最早提出“棕地”概念并进行定义的国家。 1980 年 11 月颁布的《环境反映、赔偿与责任综合法》最早提出了城市 “废弃及未充分利用的工业用地， 或是已知或疑为受到污染的用 地”的处理与责任问题 [5] 。虽然该法案尚未明确使用“棕地” 这个名词， 但美国政府开始对“棕地”现象给予高度关注。 “棕 地”概念正式被提出是在 1992年 6月的美国国土听证会上。同 年，第一份详细的“棕地”问题政策研究开始实施。在 2002 年 1 月通过的《小企业责任减免及棕地再生法》中对“棕地”做出 明确定义。 “棕地”是指因含有或可能含有危害性物质、 污染物 或致污物而使得扩张、再开发或再利用变得复杂的不动产。 XX 局将其定义为“废弃的、 闲置的或没有得到充分利用的土地， 在 这类土地的再开发和利用过程中， 往往因存在着客观上的或潜在 的环境污染而比其他开发过程更为复杂” [6] 。 （二）英国“棕地”的内涵 在英国，棕地最早出现在规划文献中，是和绿地 （ Greenfield ）相对的规划术语；“棕地”的正式学称为 Previously Developed Land ，具体指曾经利用过的、现在闲置 的、遗弃的或者未充分利用的土地。与美国不一样，这类土地不 一定是工业用地， 也不一定有污染物。 虽然在实际中“棕地”也 有可能是被污染的土地， 但是“棕地”侧重于指曾经被利用、 目 前闲置的土地。 根据英国国家土地利用数据库， 英国“棕地”有 如下性质：过去已开发且目前为闲置的土地；闲置建筑物；被遗 弃的用地和建筑； 其他当前仍在使用的土地， 在适当规划及建筑 许可下进行开发；其他当前仍在使用但还有再开发潜能的土地。 （三）加拿大“棕地”的内涵 在加拿大，“棕地”被广泛认可的定义来自于 2003 年全国 环境与经济圆桌会议 [7] 。会议文件里，“棕地”被定义为被 遗弃的、 闲置的或者未充分利用的商业或工业不动产， 虽然这些 不动产由于之前的利用含有或可能含有环境污染物， 但这些房地 产具有巨大的潜在开发价值。 从以上棕地定义可以看出， 各国棕地侧重点各有不同。 美国 侧重于被污染的土地， 英国侧重于是否利用充分， 加拿大侧重于 开发价值。总的来说，“棕地”是指一块废弃的、闲置的，或没 有利用不充分的土地， 它存在或潜在着对生态环境的污染和对社 会环境的危害， 治理或再次开发会带来经济和社会效益， 同时也 会产生一定的风险。 尽管棕地会对社会及经济的发展带来负面影 响，但经过治理的棕地同样可以为社会、 经济发展带来新的机遇。 二、主要国家及地区的宗地治理模式 （一）美国的棕地利用实践 美国棕地开发已有数十年的历史， 政府从金融、 法律及其他 政策方面对棕地开发进行大力扶持，并在实践中获取了巨大成 功。在棕地再开发问题上， XX局是最高指导中心和最核心的力 量， 1995年 1月 25日发布“棕地行动议程”，开启了棕地再开 发序幕， 通过改善投资环境鼓励私人、 企业投资者进入棕地再开 发领域 [8] 。1980 年 11 月通过的《超级基金法》，明确棕地治 理区域，进行棕地危险程度评估，并拟定清理方案。 1986年 10 月通过的《超级基金修订与再授权法》，明确污染地块购买者责 任保护条款及棕地其他新的责任免除条款等。 1997年 8月通过 的《纳税人减税法》 则规定用于“棕地”污染整治方面的开支在 治理期间免征所