我国教育督导制度的演进逻辑与改革路径--教育管理论文.docVIP

我国教育督导制度的演进逻辑与改革路径 　　摘 要 教育督导制度是我国的基本教育制度之一。中华人民共和国成立以来，我国教育督导机构从“依附”走向“相对独立”，督导内容从“以督政为主”走向“督政、督学、评估监测三轨并行”，督导范围从“基础”走向“全局”，督导人员从“经验型”走向“专业型”，教育督导制度取得了跨越式发展。新形势下，要借力大数据提高教育督导的科学性，进一步提升教育督导人员的专业化水平，不断强化教育督导机构的独立性和权威性，合理引导第三方机构参与教育评估监测，同时，还要加强对教育督导的“元监督”，以教育督导之现代化，加快推进教育治理体系和治理能力现代化。　　关键词 教育督导 督政 督学 评估监测 大数据 元监督　　教育督导制度作为教育决策、执行、监督三维体系中的重要一维，是我国的基本教育制度之一，在教育体系中发挥着不可或缺的作用。世界范围内的教育督导制度已有150多年历史，直到清朝末年，我国近现代意义上的教育督导制度才真正出现。1949年11月，中央人民政府在新成立的教育部专门设置视导司。2012年，国务院《教育督导条例》颁布。“落其实思其树，饮其流怀其源。”我国教育督导制度从无到有、由弱到强，是如何一步步改革发展的？教育督导制度的演进凸显了何种逻辑？新时代随着教育领域综合改革的不断深入，我国教育督导制度又应当作出何种回应？本文尝试回答这些问题，以期对教育督导制度的发展脉络作一系统回顾与反思，为新时代教育督导制度改革发展提出对策与建议。　　一、我国教育督导制度的演进逻辑　　1.教育督导机构从“依附”走向“相对独立”　　从哲学意义上讲，独立性是指一事物不可被其他事物取代，与其他事物内涵不雷同，外延不交叉。“独立性有绝对独立性和相对独立性之分，独立性是否依靠一定条件而存在，是否随一定条件的变化而变化，是判断绝对独立性和相对独立性的标准。”[1]教育督导活动作为一种社会活动，对政府、教育行政部门、学校及相关教育机构的教育工作进行监督、指导，必然要依靠一定条件而存在，其独立性也只能是“相对独立性”。从我国现行教育督导制度的特殊性来看，强调教育督导机构的“相对独立性”，根本目的是要实现“督政”职能的合法化。从行政法角度来看，教育行政部门与上下级政府之间并无隶属关系，只有公务协助关系[2]，如果教育督导机构隶属于教育行政部门，实质上也就无权监督、指导下级政府的教育工作。　　从1949年教育部视导司成立，一直到20世纪末，教育督导职权都由教育行政部门代为行使，教育督导机构属于教育行政部门内设机构，毫无独立性可言。2000年1月，国家教育督导团正式成立。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，要“探索建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能”。2012年，国务院教育督导委员会成立，《教育督导条例》颁布，此时教育督导部门才算是脱离了教育部门的“控制”，开始由政府直接领导，受政府直接授权，“督政”才变得于法有据、有法可依。截至2017年底，我国31省市全部成立了由政府直接领导的“人民政府教育督导室”，在政府的行政授权下，对政府及有关部门、学校及其他教育机构的教育工作进行监督、指导。　　2.教育督导内容从“督政为主”走向“三轨并行”　　在我国，教育不仅是公民的个人权利，而且是一项由法律保障、国家控制的公权力。学校作为教育教学、人才培养工作的主要承担者，是行使特定公权力（间接行使国家教育权）、履行特定公义务（为国家培养经济社会发展所需人才）的公务法人。教育督导作为组织教育活动、实现教育目标的一种方式和手段，也就成为监督国家教育权利正确行使、确保公民教育权利得以保障、保证教育取得预期效益的重要监督制度[3]。我国的国情、社情、教情都决定了“督政”在教育督导体系中的重心地位，这是我国教育督导的特色所在。新中国成立初期，百业待举，百废待兴，当务之急就是恢复全国对“科学”和“教育”的重视，教育部视导司的职责就是督促、检查各级政府对中央各项教育政策、决议的执行情况，实质上就是“督政”。20世纪80年代，我国《义务教育法》颁布，努力实现“普九”“两基”是教育事业发展的重中之重，而政府是基础教育的主要举办人和负责人，对政府教育工作情况进行督导也就顺理成章。从1993年开始，我国开始实施“两基”督导评估验收。“督政”成为教育督导的“刚性行为”，其他一切都为“督政”职能的充分发挥而服务，监督、检查成为督政的核心手段，评价和政策性指导成为督政的补充[4]。　　进入21世纪，深入开展素质教育、全面提升教育质量，成为教育事业发展的重点，仅仅依靠以督政为主的“外延监督”已然不能适应教育改革发展的现实需要，以督学为主的“内涵监督”也就自然需要“并肩作战”。国务院《教育督导条例》为“督政”“督学”职能的有效行使提供了法律依