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? ? ? ? ? 城市居民最低生活保障制度改革的进展 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 一、城市居民最低生活保障制度：反贫困的重要制度创新 城市居民最低生活保障制度的出台，有其深刻的社会经济背景，其中最主要的是原有单位体制的松动、解体以及城市新贫困层的出现。 改革开放之前，通过单位体制，国家逐步实现了社会重组，绝大多数社会成员被组织到各种各样的单位中去，单位承担了满足其成员各种保障需求的任务，需要政府和社会直接救济的人并不多，主要是那些游离于单位体系之外的人员。由民政部门承担的社会救济工作，其对象主要是“三无”[1]人员、贫困户、精减退和老弱病残职工等，其中，“三无”人员占大部分。 80年代中期以来，随着城市改革的不断深化，单位之间与单位内部都在出现分化，单位体制受到严重冲击。与此同时，随着非公经济的迅速发展，在单位体制之外还出现了大量缺乏保障的人群。特别是在90年代，在市场经济大潮的冲击下，许多企业效益下滑，甚至破产，已经无力承担对其员工的保障任务。到90年代中期，随着“减员增效”政策的实施，大批职工失业、下岗，流入社会，原来隐藏于脆弱的单位体制下的贫困人口，终于大量涌现出来，成为城市“新贫困层”的重要组成部分。这些原来单位体制内享有保障的人，加上改革以来在单位体制之外原本就缺乏保障的竞争失败者，再加上由民政部门长期救济的人群，使得中国城市贫困人口规模迅速扩大，生活状况相对恶化。 在原有“单位福利+社会救济”的保障制度失灵之后，如何给城市贫困人口以新的保障，保证其维持基本的生活水平，以促进社会稳定，就成为社会各界和政府共同关注的话题。 最初，政府曾经试图通过强化原有体制的保障功能以解决问题。但是，由于各种因素的作用，原有体制保障功能弱化的趋势似乎不可逆转，制度创新已经迫在眉睫。 城市居民最低生活保障制度的构想最早在上海市出现。1992年，上海市召开了专门会议，研究对各种收入较低、生活困难的在职职工、退休职工、社会闲散人员实施生活保障的问题。1993年6月，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度。 上海市的实践引起了主管社会救济工作的民政部的注意，民政部认为这种做法代表了民政事业改革的新方向和新思路。由此，最低生活保障制度在越来越多的城市开始试点和推广。 随着最低生活保障制度有效性的日益显现，它开始引起最高决策部门的注意。1996年3月，第八届全国人大第十次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出：要建立城市居民最低生活保障制度。 到1999年10月，全国668个市和1689个县全部建立了城市居民最低生活保障制度。为了引导和规范最低生活保障工作，1999年9月28日，国务院还颁布了《城市居民最低生活保障条例》。 到此为止，一项新的社会保障制度终于成形。它与原有社会救济制度相比，至少体现出以下一些新特点：试图扩大保障范围，覆盖所有城市贫困人口；提高了保障标准；通过落实财政转移支付，稳定了经费来源；试图提高社会救济的规范化、制度化水平，从而确保公民的基本生存权利；试图替代单位体制的保障功能，再造中国社会保障制度。 但是，由于制度本身以及制度环境的一些原因，城市居民最低生活保障制度还不能说已经完全定型。多年来，它的最大效益一直没有发挥出来。一个最基本的事实是，直到2000年，它并没有真正覆盖所有城市贫困人口[2]（参见表1）。 表1 1997～2000年全国城市低保对象与资金投入情况 二、2001年城市低保工作的重大进展 2001年，在中央政府的大力支持和各级民政部门、各级地方政府的共同努力下，全国低保工作取得重大进展，低保面迅速扩大，已经接近实现全覆盖的目标。 具体地说，2001年低保工作的重大进展体现为以下几个主要方面。 1.城市低保扩面速度加快，接近实现全覆盖 进入2001年，特别是进入下半年，低保扩面速度大大加快。根据民政部救灾救济司的统计数据，截止2001年6月底，低保对象比上年底增加76万人，超过1997～2000年的年均增量。7月底，低保对象再增146万人，达到604万人。根据10月份的最新统计，全国低保对象已达1189万人，比2000年底增加807万人，这个数字是1997～2000年年均增量的10倍以上。在1189万低保对象中，10月份已经领取低保金的人为714万，另外475万人已经核实纳入低保范围，并领取低保证，等待发放低保金。 从各省的情况看，北京、上海、浙江、福建和广东5省（市）先行一步，已经为全部低保对象发放低保金；吉林、山东、重庆、宁夏、新疆和新疆生产建设兵团等6省、区（省级单位）均已为低保对象办理低保证；部分对象尚未核发低保证的主要是天津等21个省（市、区）。 按照民政部的工作部署，2001年年底之前要将所有低保对