中国政府部门的债务风险.docx

? ? ? ? ? 中国政府部门的债务风险 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ·截至2016年末，中国政府部门整体的负债率为39.6%，其中中央政府负债率为16.9%，地方政府负债率为22.7%。 ·从国际比较的视角看，中国政府部门的负债率水平低于主要市场经济国家和部分新兴市场国家的水平，债务风险尚在可控范围之内。 ·2015年，按宽口径匡算，中国主权资产总计241.4万亿元，主权负债139.6万亿元，资产净值为101.8万亿元；窄口径的主权资产净值为20.2万亿元，基本上不存在无力偿还债务的“清偿力风险”。 ·2015年以来，一些新型融资手段正通过政府投资基金、专项建设基金、政府购买服务、PPP项目等形式出现，使得地方政府隐性债务风险进一步增加，有可能成为新的政府债务的风险点。局部地区债务指标已经超过或接近警戒水平，债务风险较高，值得密切关注。 ·只有实际经济增长率大于实际利率，政府部门杠杆率才会出现收敛，否则会出现爆炸性增长。因此，从长期看，债务问题的化解靠的是持续增长。 ·化解潜在的政府债务风险的根本路径，是加快财政的深层次体制改革，有效控制债务增量。 本轮全球金融危机爆发后，在一些国家相继发生主权债务危机或地方债务危机的背景下，国内外开始对中国主权债务特别是地方政府债务问题给予更多的关注。随着中国经济面临持续下行的压力、社会债务规模有所扩大，各方面对中国债务问题的关注度再次提升，有关中国债务风险加剧的担忧趋于增多。与此同时，2014年下半年连续推出《预算法》的修订案，以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文），勾勒出地方政府债务管理制度的新型架构，一些新的举措、新的动向随即出现。在上述背景下，需要对政府债务风险问题进行综合的考察和评估，在摸清政府债务现状的基础上，识别可能的风险点，提出规避风险的建议。 第一节 中国政府债务的现状分析：规模与结构 中国的政府债务包括中央政府债务和地方政府债务。其中，纳入预算管理的中央政府债务，其范围界定比较清晰，即年末国债余额数。按照财政部的说明，国债余额包括国债、国际金融组织和外国政府贷款。除此之外，还有一部分需要政府偿还的债务，主要是偿付金融机构债务，以及部分政府部门及所属单位举借的债务等，这部分债务在规范管理后纳入国债余额。根据财政部国库司按照国际货币基金组织数据公布特殊标准（SDDS）要求发布的季度数据，截至2016年第三季度末，中央政府债务余额11.71万亿元，其中，国内债务余额11.59万亿元，国外债务余额0.12万亿元人民币。由于尚未公布2016年末的数据，我们暂且将中央财政预算中的年末国债余额限额12.6万亿元作为年末国债余额实际数，得到2016年末中央政府负债率为16.9%。 至于地方政府债务，相对比较复杂，各方的关注度也更高，我们将在这里做详细分析。 一 地方政府债务规模的估算 2015年起实施的新《预算法》规定，除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。同时，由财政部牵头对新《预算法》实施前截至2014年末的地方政府性债务存量进行了清理甄别，对属于政府债务的部分，纳入限额管理和预算管理范围，允许地方逐步发行地方政府债券进行置换。基于此，要估算地方政府债务，应主要考虑两个部分。 一是地方政府债券。以新《预算法》出台为界，一部分涉及2009年以来发行的截至2014年底地方政府性债务存量中的地方政府债券；另一部分涉及2015年以来发行的地方政府一般债券和专项债券。根据WIND数据库，截至2016年末，地方政府债券余额为10.6万亿元。 二是清理甄别认定的2014年末以非政府债券形式存在的存量政府债务。根据财政部提请全国人大常委会审议批准2015年地方政府债务限额的议案说明中披露的数据，截至2014年底，地方政府性债务总规模为24万亿元，具体来看，政府负有偿还责任的债务为15.4万亿元，或有债务（即政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务）为8.6万亿元。其中，只有前者是被锁定的地方存量债务。在这15.4万亿元中，有1.06万亿元是之前发行的地方政府债券部分，剩余14.34万亿元是通过银行贷款、BT（含拖欠工程款等应付工程款）、企业债券（含中期票据、短期融资券）、信托和个人借款（含面向个人的集资）等非政府债券方式举借的存量债务。 《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）明确指出，地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。 从置换债券的推进情况看，2015年发行了约3.2万亿元，2016年发行了约4.8万亿元。这就是说，截至2016年底，已累计发行置换债券约8万亿元，还