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国家审计的三公预算治理效应研究 一、 国家审计治理效应的提出 2010年3月23日，国务院常务会议决定将“三项公共支出”从今年开始纳入中央预决算报告，并向社会披露。按照国务院的部署,2010年7月至8月,98个中央部门中,除了外交部、国务院侨办和港澳办尚未公布之外,其余部门均陆续公布“三公”经费。随后几年在新闻媒体的密切关注下,“天价茅台酒”“豪华晚餐”等一批有关“三公”经费违法违规、损失浪费和贪污挪用的问题陆续曝光,并引发了中央高度重视和社会热议。 政府官员缺乏自发削减“三公”经费的内在动力。官员作为理性的经济人,具有追求个人效用最大化(如更豪华的配车、更舒适的办公场所、更长的假期等)的动机( 国家审计可以揭露政府部门资金使用的现存问题并促进其整改直到问题得到纠正,推动相关制度完善与法制健全,从根本上减少政府运行弊端的产生与蔓延,提升政府治理水平。从功能来看,国家审计理应具备抑制公共预算执行过程中异常开支的作用,从而削减非正常的“三公”经费预算(后文均简称为“三公”预算)。已有文献也通过规范研究探讨了国家审计对“三公”经费抑制可能带来的积极影响。 为了系统检验国家审计在“三公”预算方面的治理能力,本文以2012～2016年中央部门的“三公”预算为观测对象,实证研究了国家审计介入对各部门“三公”预算的治理效应。研究发现:(1)国家审计介入能够显著抑制中央部门的“三公”预算;(2)国家审计能够显著抑制中央部门的公务出国(境)预算和公务接待预算。但对于公车预算而言,国家审计在公务用车改革之前发挥的抑制效应更强。可能的原因是,《中央和国家机关公务用车制度改革方案》取消了中央部门的一般公务用车,而按照行政级别发放人员交通补贴。中央部门公车预算由用车费用转变为了部门的人员成本,其开支刚性增强,可压缩空间受限,导致审计治理效应在公车改革后不再显著。进一步分析后发现:国家审计“预防”功能发挥出的震慑机制,以及“治疗”功能发挥出的纠偏机制,均能有效抑制中央部门“三公”预算。且在审计震慑力度越大,审计纠偏程度越高时,国家审计对“三公”预算的抑制作用越强。 本文可能的理论贡献在于,以国家审计为主要视角,系统地实证检验了国家审计对中央部门“三公”预算的抑制效应,并揭示了其中可能影响国家审计治理效果的多种因素,进一步支持了国家审计在国家治理机制中发挥作用。此外,已有国家审计效应的实证文献( 二、 理论分析和假设 (一) 权力裁量预算的合理规划 在公共选择理论设定的决策模型中,社会公众是委托人,政府及其官员是代理人。作为同时具有理性和自利两大特征的代理人,政府官员具有追求预算最大化的强烈动机( 在我国,政府部门总支出预算中的“三公”经费并非政府部门履行公共职能的必要和直接开支,它涉及公务用车、公务出国(境)、公务接待等部门自身运作的间接性开销,其支出规模与官员个人效用函数中的在职消费水平、工作环境的舒适便利程度等效用高度正相关,其开支特点符合西方学者对自由裁量预算的界定。作为理性经济人的政府官员具备最大化“三公”预算的潜在动机,并通过合法的预算编报程序最终实现“三公”预算最大化目标。另一方面,社会公众作为委托人,由于缺少必要的财务、财政和预算知识,且个人难以承受获取并分析政府部门“三公”预算是否合理的证据的时间成本和经济成本,单一的公众个人难以对政府部门“三公”预算的编报与执行实施有效的监督与管控。因此,在缺乏强有力外部干预机制的情况下,受官员自利动机的影响,政府部门的“三公”预算将呈现出逐年递增趋势。 (二) 给予违法行为的权 从我国国家审计制度来看,审计法赋予了国家审计处理处罚权、行政强制措施权、建议给予行政处分权和建议纠正违法规定权。法律赋予国家审计的上述权力使其不仅能监督制约政府的经济权力分配,降低其无效率支出( 1. 上级部门或纪检监察机构对于违规行为的违规行为可能会进行行 国家审计的震慑作用能够有效预防政府公共资金使用过程中的风险或隐患,提升公共资金使用效率与效果。作为年度常规施行的经常性监督机制,国家审计将对被审计单位的潜在违规行为起到震慑作用。国家审计作为政府行政体系的一种正式问责机制,可能引发上级部门或者纪检监察机构对官员违规行为的行政责罚。特别是,近些年“三公”经费已经成为社会热议的敏感话题,审计机关在执行审计时,将会重点关注“三公”预算的执行情况。当审计机关发现“三公”经费存在严重问题后,审计机关可能会将问题移交相关部门处理,并将审计结果公布于众。审计机关的处理处罚权与审计报告公开均会直接或间接地对被审计单位主要官员的个人声誉、职业发展和政治前途产生不利影响。当国家审计介入后,被审计单位及其主要官员便能够预期违规行为被审计查处后可能面临的不利后果,在可能发生潜在的违规行为之前会更加谨慎,避免审计介入后对被审计单位及官员个人的不利