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土地发展权的私权保护研究 一、 对我国“土地发展权”制度的反思 土地征用权的概念来自英国。在引进中国期间，对于是否将其翻译成“土地发展法”或“土地创造法”有不同的看法。而在学界，很少有文章对这两者的关系进行明晰，从而导致了因理解不一出现的研究混乱。一种观点认为，“土地发展权”与“土地开发权”概念一致。而持反对意见的学者认为，“土地发展权”是不同于“土地开发权”的一种另外权利，是一种对土地增值利益的收益权，理论研究中的混乱就是由于对于两者的误用所造成的。 关于土地发展权的具体内容，英国《城乡规划法》第55条规定为“在土地上进行建设、施工、采矿或其它工程、或对土地或建筑用途做出实质性改变的权利”。这可以为此制度在我国的运用提供借鉴。结合我国国情，由于土地发展权是因为在城镇化背景下对于农地变更为建设用地过程中如何对于农民进行补偿而提出的，而且土地资源的保护也成为当前的政策目标，因此，采用普遍认可的“广义说”，即“土地发展权是变更土地用途和提高土地利用强度并取得利益的权利”更加符合我国当前国情。 二、 中国土地发展权制度的真正需求 （一） 土地发展权存在一定的弊端 在我国现行法律框架里，虽然还未将土地发展权正式制度化，但在公私法领域都已经潜在运用了土地发展权的内容，以《土地管理法》为代表的众多法律中的诸多制度设计，实质上都体现了对于土地发展权的配置。现阶段我国集体土地的土地发展权依然属于国家。首先，农村土地用途转变的权利归国家所有，土地管理法详细规定了国家享有制定土地利用总规划和对于土地进行管制的权利。其次，国家对于集体土地使用权的流转也规定了一套严格的程序。再次，宪法规定，城市土地归国家所有，只有通过征收，才能将农村土地转变为城市建设用地，集体土地所有人也没有私自变更土地用途的权利。而在对于失地农民进行补偿时，价格标准参照土地的原用途，因此形成了农地变为建设用地的增益无偿归国家所有的局面。 土地发展权国有存在一定的弊端。首先，存在利益分配不平等、不合理的现象，政府、农民集体、农民个体、开发商这几个主体围绕土地发展权的利益纠纷不断。其次，大量小产权房的出现加剧了集体土地管理的困难。出于利益驱使，集体和农民私自建设房屋，出现大量的小产权房，国家既无法拆除和征收，也不能通过出售开发权的方式分享利益，又没有相关的税收制度分享土地增值，反而使土地涨价中应归公的部分也全部被私人纳入囊中。 （二） 土地市场政府干预的失灵 长期以来，土地市场价格机制不完全、收益分配不科学、信息不畅通等因素的存在使我国土地市场调节失灵。此时政府的干预是弥补不足的重要手段，但政府对土地市场的干预因效率低下、不受产权约束、缺少合理配套的机制等，导致了政府干预的失灵。因此，这种局面下的土地市场混乱，不利于土地资源的合理配置。土地发展权作为一项带有公权色彩的私权利，既能充分发挥政府干预的优势，又能尊重市场规律，从而进一步实现土地资源的优化配置。 （三） 耕地资源的保护 我国是农业大国，随着城市化进程的推进，为了保障我国的粮食安全和耕地面积，政府出台了一系列的土地管理法规和土地用途管制措施，但仍不能有效保护耕地资源。建立土地发展权制度，能够让农民获得更多的土地的发展性利益，可以有效提高农民保护耕地的积极性，也能积极促进农业的生产，实现保护耕地的目标追求，促进耕地的合理利用。 三、 土地征用权的个人利益 （一） 国家或者集体对土地发展权的所有 首先，“国家管制权论”错误地混淆了土地发展权与国家管制权。其实，国家的管制权只是对于土地发展权的限制，而不是对于土地开发权的授予。虽然当前土地发展权受到规划管制的强力干预，但是不能据此就得出受到公法限制的民事权利就不属于私法权利的范畴的结论。任何权利都要承担一定的社会义务，土地发展权受到的公法强力干预是正当的，这种干预体现了土地用途变更和利用强度提高的经济价值，为土地发展权从所有权中分离提供了契机。例如，在现代许多财产权都受到公权力的限制，如宅基地使用权、土地承包经营权等涉及土地的权利，这是由土地本身兼具公益性和私益性所决定的，是国家为了维护社会的共同利益所做的必要措施。其次，判断一个法律关系是否为公私权利的标准，不只要看参与主体的性质，还要看所实施的行为是否依据职权所行使，国家也可以作为民事关系的主体。在我国，城市土地为国家所有，农村土地为集体所有，作为土地所有权人的国家或者集体和土地发展权人建立的是一种平等的民事法律关系。但国家或者集体对于土地发展权的所有并不代表土地发展权是一种公权，而是国家或者集体基于所有权人这一民事主体身份获得的土地发展权，这种土地发展权能够通过土地使用权的转移而转移到其他主体。最后，土地发展权在国家管制和规划存在之前，已经存在于土地所有权之中，因为土地所有人当然拥有改变土地性质和用途的权利，只是对其进行限制，