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中国政府治理模式如何与众不同《当代中国政府条块关系研究》评介 我们应该从国情的角度来看待其他国家的成功做法。但同时也必须注意到, 一个国家选择什么样的政府治理模式, 主要取决于该国的历史、文化、国情、民情、政情等诸多因素。中国政府的治理模式过去是、现在是、将来也必定是一种与其他国家不同的模式。 周振超的《当代中国政府“条块关系”研究》 (天津人民出版社, 2009年3月版。) 从中国政治发展和制度建设的全局出发, 选取“条块关系”为研究对象, 以探寻“四位一体”条块关系模式形成、发展、运作和转型的内在政治逻辑为切入点, 对中国政府间纵向关系的动态平衡问题, 进行了较为深入、全面的研究, 并在此基础上提出了富有建设性的对策建议。 该书从政治统治和管理两个维度对中国政府间纵向关系中的“条块”结构进行了深入的探讨和分析, 在理论上作出了较为合理的解释。该书的出版不仅拓宽了政府间关系的研究视野, 而且对于构建一个能够保证中国持续、健康、稳定发展的现代政府制度具有重要的实践价值。总体来看, 该书在以下几个方面的探索尤为值得赞赏和肯定。 (一) 全书有一条主线、一个明确要回答的基本问题和鲜明的“聚焦点”。 目前中国政府过程的一个重要特征是“既高度集中, 又在管理方面已经相当分散”。高度集中弥补了管理上的分散;管理上的分散缓解了高度集中带来的压力。看似矛盾的两个方面却有机地结合在一起, 共同构成了中国的政府治理模式。中国政治生活中的很多现象都与这一特征密切相关。就政府间纵向关系而言, 中央政府在高度集中的情况下, 就需要分散行政管理权以调动地方政府的积极性。然而, 分散的行政管理权到一定程度又会造成对集中的冲击。 新中国建立以来, 中国政府围绕着“条块关系”进行过多次变革, 但始终没有找到条条与块块关系的平衡点, 未能摆脱“条块矛盾”的困扰, 走出了条条“一集就死——一死就叫——一叫就放——一放就乱——一乱就收”的循环。曾经设想, 实行市场经济以后, 情况会好起来, 但是, 时至今日, 并没有真正缓解的迹象。如何在条块之间, 特别是在纵向间政府层级中对政府职责做合理划分与权力分配, 理顺“条块关系”, 是中国政府管理体系创新中的一个“困点”。“条块关系”的复杂性给处理和研究“条块关系”带来了特别的难度, 但同时也为我们通过自己的研究工作, 丰富和深化这方面的一般理论概括提供了难得的机遇和丰富的素材。 学术著作的生命力不在于面面俱到, 关键是要有一条主线、一个明确要回答的基本问题和鲜明的“聚焦点”。作者没有试图涉及“条块关系”的方方面面, 而是选择了相对明确和集中的切入点:第一, 为什么中国的“条块关系问题”比其他国家突出?第二, 本来设想实行市场经济体制后条块矛盾能够多少有些缓解, 结果却更复杂了, 为什么? 基于以上两个问题, 全书形成了自己的推导逻辑和思考线路, 这就是中国“条块关系”的特色在于双重领导。双重领导是“条块关系”之所以复杂、条块矛盾之所以尖锐的主要原因;职责同构是双重领导和形成现有“条块关系”模式的关键所在;以“轴心辐射模式”为特征的国家整合方式是决定职责同构长期存在的主要制度性根源。 (第17—22页) 由于整个内容都要围绕着一条主线去展开, 因此全书主题鲜明、逻辑上环环相扣。 (二) 提出了自己的核心概念和理论分析框架。尤其是对“轴心辐射模式”的政府治理模式有比较深入的阐述和分析, 其理论分析框架有较强的解释力。 中国政府间纵向关系长期以来没有理顺, “条块矛盾”之所以突出, 根本原因是与“职责同构”这一中国政府职责在纵向上配置的总特点联系在一起的。1作者在此基础上进一步提出了这样的问题:中国的政府间关系方面为什么会出现职责同构?能够提出这样的问题难能可贵, 回答和在一定程度上解决这样的问题则便属于理论创新了。 既然职责同构是造成条块矛盾的症结所在, 所以为了协调“条块关系”、化解条块矛盾, 进而改善政府间纵向关系, 就需要在一定程度和范围上改变职责同构的政府管理模式。作者以“轴心辐射模式”为特征的国家整合方式, 是决定职责同构长期存在的主要制度性根源。政府间关系首先受制度的制约, 其次才是事权划分的问题。如果没有制度方面的大的变革和调整, 仅仅围绕着事权划分做文章, 政府间关系很难取得实质性的进展。 (第19页) 这种对中国政府纵向关系职责同构的原因的解析, 很有意义。该著在归纳“轴心辐射模式”基本内涵和主要特征的基础上, 重点论述了这一模式通过以下几个中间变量和机制影响、塑造并强化着职责同构的政府管理体制。第一, 人事任命;第二, 地方政府对民众的责任机制;第三, 对地方政府“一把手”监督乏力, 使实行制度性权力配置缺乏必要的制度支撑;第四, 党政关系。 (第130—148页) (三) 提出了一系列富有创见, 使